Rapporto fra revoca e poteri del Commissario straordinario nella vicenda dell’annullamento degli atti di gara per il servizio di balneazione sulle spiagge libere del litorale di Roma Capitale

Una recente sentenza del Consiglio di Stato (n.2129/2019) ha statuito la legittimità dell’annullamento d’ufficio degli atti di procedura di gara per l’affidamento dei servizi connessi alla balneazione sulle spiagge libere del litorale di Roma Capitale.

La nota vicenda si inserisce nel contesto amministrativo del Municipio Roma X di Roma Capitale, i cui organi di governo sono stati sciolti per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso con d.P.R. del 27 agosto 2015, ai sensi degli artt. 143 e 146 del d.lgs. n. 267 del 2000.

Con lo stesso d.P.R. è stata nominata la Commissione straordinaria per la gestione della struttura territoriale per la durata di diciotto mesi; questa è stata prorogata per altri sei mesi con D.P.R. del 30 dicembre 2016.

L’Organo Straordinario ha quindi emanato l’atto di revoca oggetto di impugnazione.

Di assoluto interesse appare dal punto di vista dogmatico l’analisi condotta dai giudici intorno alle norme applicate ossia l’art. 145 TUEL e l’art. 21 nonies L. proc.

Infatti uno dei motivi di ricorso verteva proprio sulla illegittimità del provvedimento di revoca per il mancato rispetto del termine di 18 mesi decorrente dall’adozione del provvedimento attributivo di vantaggi economici.

Ebbene l’Avvocatura Capitolina aveva sostenuto – tesi fatta propria anche dalla sentenza di primo grado – la qualificazione del temine de quo come  mero indice ermeneutico ai fini dello scrutinio dell’osservanza, nel caso concreto, della regola del termine ragionevole, di modo che questo potrebbe essere derogato in situazioni eccezionali adeguatamente valutate dalla p.a..

Si tratta di un’impostazione che prende le mosse da una non condivisibile lettura di alcune decisioni che effettivamente hanno ravvisato nella novella del 2015 (anche) una funzione ermeneutica, ma soltanto riguardo a provvedimenti di annullamento d’ufficio cui la disposizione novellata non era applicabile ratione temporis .

Orbene, l’attuale versione dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 ha conservato il limite previgente della ragionevolezza del termine, da valutare in considerazione delle peculiarità del caso concreto, in particolare quanto alla posizione del destinatario del provvedimento ed al suo ragionevole affidamento, ma ha riconfigurato il potere di autotutela secondo canoni di legalità più stringenti rispetto ai provvedimenti attributivi di utilità giuridiche od economiche, fissando altresì il detto termine massimo.

A tale interpretazione conduce sia la lettera del comma 1 (secondo cui trattasi di termine “comunque non superiore a diciotto mesi …”) sia dal contenuto del comma 2-bis (secondo il quale le eccezioni sono soltanto quelle ivi previste).

Si è quindi in presenza di un limite temporale assoluto, il cui superamento preclude definitivamente l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, precludendo altresì qualsivoglia apprezzamento in merito alla ragionevolezza della relativa tempistica.

Ciò posto al caso di specie deve tuttavia applicarsi art. 145 (Gestione straordinaria), comma 4, del T.U.E.L., per il quale “Nei casi in cui lo scioglimento è disposto anche con riferimento a situazioni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso, connesse all’aggiudicazione di appalti di opere o di lavori pubblici o di pubbliche forniture, ovvero l’affidamento in concessione di servizi pubblici locali, la commissione straordinaria di cui al comma 1 dell’articolo 144 procede alle necessarie verifiche con i poteri del collegio degli ispettori di cui all’articolo 14 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203. A conclusione degli accertamenti, la commissione straordinaria adotta tutti i provvedimenti ritenuti necessari e può disporre d’autorità la revoca delle deliberazioni già adottate, in qualunque momento e fase della procedura contrattuale, o la rescissione del contratto già concluso.”.

La disposizione attribuisce alla commissione straordinaria poteri extra ordinem, in quanto le consente l’adozione, senza limiti temporali, di provvedimenti amministrativi dal contenuto non rigorosamente definito.

Sono tuttavia individuati con sufficiente determinazione i presupposti giuridici e di fatto per l’esercizio di tali eccezionali poteri.

L’esercizio dei poteri in esame presuppone infatti l’adozione del provvedimento di scioglimento degli organi elettivi dell’ente locale, con riferimento a situazioni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso “connesse all’aggiudicazione di appalti di opere o di lavori pubblici o di pubbliche forniture ovvero all’affidamento in concessione di pubblici servizi locali”; presuppone altresì la nomina della commissione straordinaria per la gestione dell’ente ed il conferimento delle relative attribuzioni, contenuto necessario del decreto di scioglimento ai sensi dell’art. 144 T.U.E.L..

L’art. 145, comma 4, T.U.E.L., a sua volta, riconosce alla commissione di nomina governativa -mediante rinvio all’art. 14 del d.-l. n. 152 del 1991- eccezionali poteri ispettivi, finalizzati al raggiungimento dello scopo istituzionale dell’intera gestione straordinaria dell’ente locale (o della sua articolazione territoriale), vale a dire -per quanto qui rileva- il ripristino della legalità nello specifico settore di intervento degli appalti pubblici e della gestione di pubblici servizi.

La finalità in discorso va perseguita avvalendosi di strumenti di tipo amministrativo, normativamente individuati nella “adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari”; nella “revoca delle deliberazioni già adottate in qualunque momento e fase della procedura contrattuale”; nella “rescissione del contratto già concluso”.

Si tratta, come evincibile dalla ricostruzione che precede, di disposizione speciale che prescinde da qualsivoglia riferimento ai tradizionali strumenti di esercizio del potere di autotutela decisoria, in primo luogo a quelli disciplinati in via generale dagli artt. 21-quinquies, 21-sexies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Ne consegue che “il potere “extra ordinem” affidato alla commissione straordinaria non si atteggia come mero riesame della legittimità formale o dell’opportunità dei provvedimenti amministrativi, ma rappresenta momento autonomo di ricostituzione di un tessuto amministrativo, che può portare anche ad avere effetti ablatori su atti amministrativi consolidati nel tempo con sacrificio di situazioni giuridiche soggettive ad essi collegate, ma che trova la sua giustificazione, ed al tempo stesso il suo parametro di legittimità, nella necessità di chiudere radicalmente qualsiasi via che consenta l’infiltrazione della criminalità organizzata.”

Giova aggiungere che la compatibilità del potere in esame con il principio di legalità è assicurata dalla su evidenziata specificazione dei presupposti giuridici e fattuali per l’esercizio dell’autotutela.