Concessioni demaniali: è costituzionalmente legittimo l’indennizzo per il gestore uscente?

Recentemente è stata rimessa al giudizio della Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 54 della legge regionale del Veneto 4 novembre 2002, n. 33, nella parte in cui (commi da 2 a 5) prevede che il rilascio delle concessioni demaniali marittime in esito a procedura comparativa sia subordinato alla corresponsione, a carico dell’aggiudicatario, di un indennizzo in favore del gestore uscente, e stabilisce criteri e modalità di determinazione del predetto indennizzo, per violazione dell’articolo 117, secondo comma, lett. e) (tutela della concorrenza) e lett. l) (ordinamento civile), Cost.

I Giudici amministrativi hanno ritenuto sussistenti i requisiti di legge (art. 23 della l. n. 87/1953) per promuovere l’incidente di costituzionalità e precisamente – oltre al parametro costituzionale in tesi violato – la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata da parte ricorrente.

Quanto alla non manifesta infondatezza, si è osservato anzitutto che l’art. 54 della l. Reg. Veneto n. 33/2002, nel prevedere la corresponsione, da parte dell’aggiudicatario della concessione demaniale, di un indennizzo in favore del gestore uscente, non sembra rispettoso della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza prevista dell’art. 117, secondo comma, lett. e), Cost..

 In particolare, la disciplina regionale contrasta con il principio – dettato dall’art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 59/2010 – a sua volta recante la trasposizione nel diritto interno della direttiva n. 2006/123/CE – secondo cui, ove il numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato, il titolo è rilasciato per una durata limitata, non può essere rinnovato automaticamente e – ciò che qui rileva – non possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente.

Detto principio non consente di escludere in assoluto che, allo spirare della concessione, possa riconoscersi entro certi limiti una tutela agli investimenti realizzati dal concessionario, soprattutto se effettuati durante un’epoca in cui egli poteva confidare sulla stabilità del titolo concessorio, in forza del cd. diritto di insistenza o delle proroghe ope legis.

Tuttavia tali limiti vengono superati dalla previsione, ad opera dell’art. 54 cit., dell’attribuzione al gestore uscente di un indennizzo pari al novanta per cento di una grandezza dai contorni incerti ed indeterminati, quale il “valore aziendale dell’impresa insistente sull’area oggetto della concessione” indicato dal comma 3 del ridetto art. 54. Di questa grandezza, infatti, la legge regionale non fornisce alcuna definizione, né i criteri per la sua quantificazione.

Il Legislatore regionale dà vita, in questo modo,ad avviso dei giudici remittenti, ad un’eccessiva barriera a discapito dei nuovi entranti nel settore economico di interesse, avendo, il coacervo dei beni cui si riferisce l’indennizzo da pagare, confini incerti, suscettibili di comprendere sia beni già in proprietà del gestore uscente, sia beni (immobili) che in linea di principio dovrebbero risultare automaticamente acquisiti al demanio per accessione. In ogni caso, l’art. 54 cit. contrasta con l’esigenza di garantire la parità di trattamento e l’uniformità delle condizioni di mercato sull’intero territorio nazionale: esigenza che – si ritiene – può essere assicurata solo dal Legislatore statale, nell’esercizio della potestà esclusiva ex art. 117, secondo comma, lett. e), Cost..

Non resta quindi che attendere il responso della Corte Costituzionale.

Contratto autonomo di garanzia: cosa dice la giurisprudenza

Qualunque sia l’attività commerciale esercitata, le parti sempre più spesso tutelano i propri interessi ricorrendo ad una nuova forma di garanzia detto appunto “contratto autonomo di garanzia”.

Vediamo più nel dettaglio di cosa si tratta.

ll Contratto autonomo di garanzia è un contratto atipico, in virtù del quale il garante si obbliga direttamente nei confronti del garantito al pagamento di una somma nel caso in cui si verifichi un inadempimento totale o parziale o un ritardato adempimento dell’obbligazione del debitore principale.

Questo contratto non ha alcun vincolo di accessorietà con il contratto “principale” (elemento, questo, che si rinviene, invece, nella fideiussione); la prestazione del garante è totalmente svincolata ed autonoma.

L’obbligazione del garante deve essere compiuta “a prima richiesta”, nel senso che il pagamento della somma stabilita viene effettuato “senza poter opporre eccezioni” o “incondizionatamente”, come si sottolinea sovente negli schemi di contratto utilizzati più spesso.

Come ricorda il Tribunale civile di Milano “A fronte di un contratto autonomo di garanzia, infatti, l’unica possibilità di contestazione efficacemente opponibile dal garante (oltre a quelle attinenti alla nullità della stessa garanzia) è rappresentata dalla c.d. exceptio doli generalis seu presentis, ossia dalla dimostrazione liquida del carattere fraudolento dell’escussione della garanzia a prima richiesta. In questi termini si è posta a chiarimento definitivo la pronuncia delle sezioni Unite della Corte di Cassazione (n. 3947/2010), la quale, fra l’altro, ha proprio precisato come uno degli elementi tipizzanti il contratto autonomo di garanzia sia costituito proprio dallo sganciamento di esso rispetto al rapporto sottostante garantito, il tutto per effetto della rinuncia da parte del garante ad avvalersi di eccezione alcuna ricollegata al rapporto intercorso fra il debitore garantito e il creditore che dichiara di escutere la garanzia” (Trib. civ. Milano, VI, 23 marzo 2018, n. 3437).

Come, pur chiaramente, evidenzia il Tribunale civile di Roma, sez. XVII, 29 gennaio 2019, n. 2044, il contratto autonomo di garanzia “reca, per l’appunto, come suo connotato fondamentale, l’assenza di accessorietà dell’obbligazione del garante rispetto a quella principale dell’ordinante, essendo la prima qualitativamente diversa dalla seconda, oltre che rivolta, nella maggior parte dei casi, non al pagamento del debito principale, bensì ad indennizzare il creditore insoddisfatto mediante il tempestivo versamento di una somma di denaro predeterminata, sostitutiva della mancata o inesatta prestazione del debitore…. in tema di contratto autonomo di garanzia, la giurisprudenza della S.C. ha stabilito che l’assunzione, da parte del garante, dell’impegno di effettuare il pagamento a semplice richiesta del beneficiario della garanzia e senza possibilità di sollevare eccezioni, comporta la rinunzia ad opporre le eccezioni inerenti al rapporto principale, ivi comprese quelle relative all’invalidità del contratto da cui tale rapporto deriva, con il duplice limite dell’esecuzione fraudolenta o abusiva, a fronte della quale il garante può opporre l’exceptio doli, e del caso in cui le predette eccezioni siano fondate sulla nullità del contratto presupposto per contrarietà a norme imperative o per illiceità della sua causa, tendendo altrimenti il primo contratto ad assicurare il risultato che l’ordinamento vieta (Cass. n. 26262/2007). Secondo il costante orientamento della S.C. “la “exceptio doli generalis seu praesentis” ha ad oggetto la condotta abusiva o fraudolenta dell’attore, che ricorre quando questi, nell’avvalersi di un diritto di cui chiede tutela giudiziale, tace, nella prospettazione della fattispecie controversa, situazioni sopravvenute alla fonte negoziale del diritto fatto valere ed aventi forza modificativa o estintiva dello stesso, ovvero esercita tale diritto al fine di realizzare uno scopo diverso da quello riconosciuto dall’ordinamento o comunque all’esclusivo fine di arrecare pregiudizio ad altri, o, ancora, contro ogni legittima ed incolpevole aspettativa altrui. Ne consegue che, in materia di contratto autonomo di garanzia, non possono essere addotte a fondamento della “exceptio doli” circostanze fattuali idonee a costituire oggetto di eccezione di merito opponibile nel rapporto principale dal debitore garantito al creditore e beneficiario della garanzia, in quanto elemento fondamentale di tale rapporto è la inopponibilità da parte del garante di eccezioni di merito proprie del rapporto principale” (Cass., n. 15216 del 12/09/2012; conformi, Cass., n. 16213 del 31/07/2015; Cass., n. 16345 del 21/06/2018; in precedenza, v. Cass., n. 3552 del 1998; Cass., n.4661 del 2007; Cass., n. 6896 del 2009; Cass., n. 30744 del 2011 Cass., n. 65 del 2012; Cass., n. 7320 del 2012). In particolare, la S.C. ha stabilito che “al garante [autonomo] non è consentito opporre al creditore eccezioni che traggano origine dal rapporto principale, salvo l’”exceptio doli”, formulabile nel caso in cui la richiesta di pagamento risulti “prima facie” abusiva o fraudolenta, deve altresì escludersi, se la richiesta nei confronti del garante sia fondata sull’inadempimento dell’obbligazione principale, l’onere del creditore di allegare e provare le specifiche inadempienze del debitore principale; è invece il garante che per escludere la propria responsabilità deve fornire la prova certa ed incontestata dell’esatto adempimento da parte del garantito” (Cass., n. 3964 del 21/04/1999)“.

Sicché, affinché ricorrano i presupposti dell’escussione fraudolenta della garanzia che legittima l’”exceptio doli” “non è sufficiente che sussistano meri dubbi da parte del garante sull’inadempimento e quindi sul diritto di credito del beneficiario della garanzia, ma è necessario che sia liquida la prova che l’inadempimento non sussiste o che il beneficiario abbia richiesto al garante il pagamento della garanzia per un credito che evidentemente non è ricompreso nel suo oggetto, in quanto non è tra quelli per cui la banca ha reso la garanzia” (Trib. Milano, 25 febbraio 2008).

Secondo la costante giurisprudenza di legittimità, ai fini del riconoscimento dell’autonomia della garanzia risulta decisivo “l’inserimento in un contratto di fideiussione di una clausola di pagamento “a prima richiesta e senza eccezioni” [la quale] vale di per sé a qualificare il negozio come contratto autonomo di garanzia (cd. Garantievertrag), in quanto incompatibile con il principio di accessorietà che caratterizza il contratto di fideiussione, salvo quando vi sia un’evidente discrasia rispetto all’intero contenuto della convenzione negoziale” (Cass. n. 3947/2010).

Dunque, ricevuta una semplice richiesta di pagamento, con la quale il garantito lamenta l’inadempimento o comunque il non corretto adempimento, il garante dovrà versare la predeterminata somma di danaro, senza poter opporre alcuna eccezione propria del garantito. L’astrazione della causa del contratto autonomo di garanzia ne evidenzia la sua funzione “indennitaria”.

In Italia non esiste una specifica normativa del contratto autonomo di garanzia; il suo riconoscimento è avvenuto in virtù di una costante opera di riconoscimento da parte della giurisprudenza di merito e di legittimità, la quale ha riconosciuto tale figura come contratto atipico, in virtù dell’art. 1322, comma 2, Cod. civ..

Con la nota sentenza n. 7341/1987 la Corte di Cassazione ha riconosciuto che tale strumento contrattuale era già all’epoca largamente all’estero; riconoscendo, dunque, l’esigenza di uniformità contrattuale rispetto alle prassi di altri Stati che utilizzavano tali tipi di garanzia, in specie nei contratti di appalto internazionali, affermò la riconoscibilità e tutelabilità del contratto autonomo di garanzia, riconducibile ad un modello contrattuale tedesco e non alla fattispecie della fideiussione.

Tuttavia, è possibile fare applicazione di tale contratto anche in ambiti totalmente interni, in particolare, è possibile ipotizzarne l’applicazione nei rapporti di appalto privato, tra appaltatore e committente; nei rapporti di subappalto o subfornitura, tra l’appaltatore ed il subcontraente; nei contratti di locazione di immobili urbani, tra proprietario ed affittuario; nei contratti di vendita di autoveicoli, ecc..

Appalti Pubblici: Alcune precisazioni sui criteri di valutazione dell’offerta

Sottoponiamo all’attenzione dei lettori le ultime prese di posizione della giurisprudenza amministrativa sui criteri di valutazione delle offerte nelle gare pubbliche.

Secondo il costante orientamento del Consiglio di Stato  la normativa sui contratti pubblici (art. 95, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2016) prevede che il bando, per ciascun criterio di valutazione prescelto, individui ove necessario i sub-criteri e i sub-pesi o i sub-punteggi, “e ciò significa che tale articolazione dei criteri di valutazione è opportuna, ma non imposta; però la scelta refluisce sulla motivazione del giudizio nel senso che l’idoneità del voto numerico a rappresentare in modo adeguato l’iter logico seguito dalla Commissione nella sua espressione è direttamente proporzionale al grado di specificazione dei criteri allo stesso sottesi; ne consegue che tanto più è dettagliata l’articolazione dei criteri e sub-criteri di valutazione, tanto più risulta esaustiva l’espressione del punteggio in forma numerica; se invece il giudizio della Commissione non sia delimitato nell’ambito di un minimo e di un massimo, occorre la motivazione, al fine di rendere comprensibile l’iter logico seguito in concreto nella valutazione delle offerte, ed in particolare di quella tecnica”.

Ciò posto è sempre necessario tenere presente che “il sindacato del giudice sulla discrezionalità tecnica non può spingersi al punto tale da sostituire la sua opinione a quella espressa dalla commissione di gara, essendo finalizzato a verificare se il potere amministrativo sia stato esercitato nel rispetto dei criteri di logicità, congruità e ragionevolezza; tale sindacato è, pertanto, limitato ai casi di macroscopiche illegittimità, quali errori di valutazione gravi ed evidenti oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto”.

Rifiuto di rilascio, revoca o mancato rinnovo del permesso di soggiorno: rapporto fra reati commessi e diritto al ricongiungimento familiare.

Preliminarmente giova ricordare che le condanne dell’extracomunitario in materia di stupefacenti sono, in mancanza di legami familiari, che impongano la valutazione discrezionale comparativa di cui all’art. 5, comma 5, ultimo periodo, t.u. 25 luglio 1998, n. 286, automaticamente ostative al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno, qualunque sia la pena detentiva riportata dal condannato e non rilevando la concessione della sospensione condizionale, ai sensi del chiaro disposto dell’art. 4, comma 3, t.u. n. 286 cit., e ciò per il grave disvalore che il legislatore attribuisce, “a monte”, ai reati in questione ai fini della tutela della sicurezza pubblica.

Deve altresì escludersi che sussiste differenza, in materia di reati inerenti gli stupefacenti, fra condanne pronunciate in forza dell’art. 73, comma 1, d.P.R. n. 309 del 1990 e quelle inflitte “per fatti di lieve entità” ai sensi del successivo comma 5, avendo lo stesso giudice delle leggi (sentenza 12 dicembre 2014, n. 277) affermato che la disamina delle “materie” evocate dall’art. 4, comma 3, t.u. n. 286 del 1998 (che riflette anche specifici impegni internazionali derivanti da convenzioni o trattati o normativa di rango comunitario) dimostra come sia evidente l’intendimento del legislatore di assumere a paradigma ostativo non certo la gravità del fatto, in sé e per sé considerata, quanto – e soprattutto – la specifica natura del reato, riposando la sua scelta su una esigenza di conformazione agli impegni di “inibitoria” di traffici riguardanti determinati settori reputati maggiormente sensibili..

In conclusione, in presenza di condanne per reati in materia di stupefacenti non residua alcuna sfera di discrezionalità in capo all’Amministrazione, che è obbligata a dare immediata applicazione al disposto normativo.

E’ vero tuttavia che, come si è detto, nell’adottare il provvedimento di rifiuto del rilascio, di revoca o di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno dello straniero che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare, del familiare ricongiunto, ovvero dello straniero che abbia legami familiari nel territorio dello Stato (sul punto, Corte costituzionale, n. 202 del 2013), “si tiene anche conto della natura e della effettività dei vincoli familiari dell’interessato e dell’esistenza di legami familiari e sociali con il suo Paese d’origine, nonché, per lo straniero già presente sul territorio nazionale, anche della durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale” .

Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, la formazione di una famiglia sul territorio italiano non può costituire scudo o garanzia assoluta di immunità dal rischio di revoca o diniego di rinnovo del permesso di soggiorno, ossia del titolo in base al quale lo straniero può trattenersi sul territorio italiano. Piuttosto, in casi speciali e situazioni peculiari, che eventualmente espongano i figli minori del reo a imminente e serio pregiudizio, l’ordinamento – ferma la valutazione amministrativa in punto di pericolosità e diniego di uno stabile titolo di soggiorno – offre, in via eccezionale, e a precipua tutela dei minori, uno specifico strumento di tutela, affidato al giudice specializzato dei minori.

 In forza del disposto dell’art. 31, comma 3, del TU immigrazione, infatti “Il Tribunale per i minorenni, per gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell’età e delle condizioni di salute del minore che si trova nel territorio italiano, può autorizzare l’ingresso o la permanenza del familiare, per un periodo di tempo determinato, anche in deroga alle altre disposizioni della presente legge”.

Microcartelle e rottamazione: i chiarimenti delle Sezioni Unite

Con sentenza del 7 giugno 2019, n. 15471, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno fornito importanti chiarimenti in merito alla sorte dei processi di impugnazione delle cartelle esattoriali di importo pari o inferiore a 1000,00 euro.

Le così dette “mini-cartelle” sono state fatte oggetto di specifica considerazione dal legislatore, con legge 17 dicembre 2018, n. 136 (di conversione, con modifiche, del DL 23 ottobre 2018, n. 119). Tale normativa ne ha decretato la cancellazione (l’annullamento d’ufficio).

La scelta del legislatore si riflette anche sui giudizi pendenti, perchè lo stralcio del debito opera in modo automatico, “ipso jure”, anche indipendentemente dalla adozione di un eventuale provvedimento di sgravio formale (previsto dall’art. 1 del decreto legge). Tale provvedimento ha, infatti, effetti solo ricognitivi e dichiarativi.

Quel che conta è che lo jus superveniens abbia comunque istituito una causa di cessazione della materia del contendere, automatica ed imprescindibile.

Concorsi per Professore Universitario: legittimità delle valutazioni delle Commissioni (II parte)

Come già osservato nella prima parte di questo contributo, nei concorsi per professore universitario l’elevato tasso di discrezionalità della valutazione dell’attività scientifica dei candidati comporta una ampia area di insindacabilità del giudizio da parte del giudice amministrativo.

Il giudizio della commissione giudicatrice in tali selezioni, essendo essenzialmente un giudizio complessivo sulle esperienze e sulla preparazione scientifica dei candidati ed essendo esercizio dell’ampia sfera della discrezionalità tecnica, è censurabile unicamente sul piano della legittimità, per evidente superficialità, incompletezza, incongruenza, manifesta disparità, emergente dalla stessa documentazione, tale da configurare un evidente eccesso di potere, senza con ciò entrare nel merito della valutazione della commissione.

Un esempio contribuirà a chiarire quanto appena affermato.

Nel valutare l’adeguatezza della bibliografia del candidato, l’art. 4, lett. d), del decreto 120/2016 stabilisce che la medesima commissione è chiamata a esaminare “la qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale ed internazionale della ricerca sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo”, in base ad una valutazione discrezionale.

Qualità che in base all’art. 6 del medesimo decreto 120/2016 deve essere complessivamente di qualità elevata, secondo la definizione di cui all’allegato B, il quale, a sua volta, la attribuisce alle pubblicazioni che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che conferiscono al progresso della ricerca, abbiano conseguito un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento a livello anche internazionale.

 Infatti in conformità all’orientamento già espresso dai giudici amministrativi in diverse occasioni, le commissioni, oltre agli indici bibliometrici (cd. mediane), sono chiamate a valutare anche numerosi altri profili e ciò in virtù di quanto previsto dall’art. 16 della legge n. 240/2010, in cui il legislatore ha chiarito che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.

In particolare l’articolo 16, comma 3, nel delineare i principi generali sulla base dei quali l’Amministrazione avrebbe dovuto adottare il regolamento di attuazione riguardante i criteri di valutazione, alla lett. a) prevede espressamente che l’abilitazione si sarebbe dovuta basare su “un motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte, ed espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del ministro”.

Quindi la stessa norma che ha introdotto l’abilitazione scientifica, ha stabilito espressamente che le commissioni avrebbero dovuto esaminare non solo le pubblicazioni scientifiche, ma anche i titoli e il contributo individuale alle attività di ricerca dei candidati.

Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente a candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito).

Ne consegue che le commissioni chiamate a valutare l’idoneità dei candidati all’abilitazione scientifica non possono limitarsi a verificare se le pubblicazioni presentate superino le mediane calcolate dall’Anvur: sia in senso negativo, per cui al mancato superamento delle mediane debba seguire necessariamente il diniego dell’abilitazione, sia in senso positivo, per cui deve essere riconosciuta l’abilitazione a coloro che abbiano integrato i parametri quantitativi, senza una valutazione di merito sulla qualità scientifica delle pubblicazioni basata essenzialmente sui criteri di cui al D.M. n. 120/2016.

Concorsi per Professore Universitario: legittimità delle valutazioni delle Commissioni

Questo articolo, suddiviso in due parti, si concentra sulla peculiare procedura prevista dall’art. 16 della legge n. 240 del 30 dicembre 2010 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e di reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario) al fine di verificare la legittimità della procedura di riconoscimento dell’abilitazione scientifica nazionale.

Tale procedura è disciplinata anche dal regolamento attuativo, approvato con d.P.R. n. 222 del 14 settembre 2011, come modificato con d.P.R. n. 95 del 4 aprile 2016, nonché dal regolamento recante criteri e parametri per la valutazione, oggetto di decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca n. 120 del 7 giugno 2016, oltre che dal bando di selezione.

I limiti del sindacato di legittimità su atti, che, come quelli in esame, costituiscano espressione di discrezionalità tecnica, sono ormai oggetto di giurisprudenza consolidata, anche per quanto riguarda la linea evolutiva, secondo cui può ritenersi censurabile ogni valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia.

Per quanto riguarda la più recente disciplina, vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha dettato parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno dagli stessi, di modo che – ove titoli e valori soglia risultino positivamente riscontrati – non può non ravvisarsi l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata per negare il richiesto titolo abilitante, risultando i soggetti interessati già inseriti, ad un livello sotto diversi profili adeguato, nel settore scientifico interessato (poiché i parametri in questione – benché formulati in termini quantitativi – sono anche espressione di un positivo spessore della figura professionale di riferimento) .

Nel citato regolamento n. 120 del 2016 si richiede in particolare, all’art. 5, che il candidato possieda almeno tre titoli fra quelli (non meno di sei) scelti dalla Commissione nell’elenco di cui all’allegato “A” al regolamento stesso; detto candidato, inoltre, deve superare almeno due su tre “valori soglia”, rapportati al numero di pubblicazioni su determinate categorie di riviste e alle citazioni registrate – in ordine alla relativa produzione scientifica – su specifiche banche dati internazionali (cfr. allegato “C” reg. cit); conclusivamente, quindi, l’abilitazione di cui trattasi potrà essere rilasciata – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che, oltre a possedere gli almeno tre titoli di cui sopra, ottengano (art. 6 reg. cit.) una valutazione positiva sull’impatto della propria produzione scientifica e le cui pubblicazioni siano valutate complessivamente di qualità “elevata”, come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento (“si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”).

Ulteriori precise disposizioni indicano il numero di pubblicazioni da produrre, gli anni di riferimento e alcune diversificazioni per le valutazioni, da riferire alla I^ o alla II^ fascia di docenza.

La rilevanza degli elementi necessari per integrare i titoli necessari per accedere alla valutazione delle pubblicazioni o comunque per conseguire l’abilitazione scientifica per un docente di prima fascia è diversa e più selettiva rispetto al profilo richiesto per un docente di seconda fascia.

In altri termini l’integrazione dei titoli necessari perché un candidato possa essere valutato positivamente per la seconda fascia non può di per sé, e in assenza di manifesti elementi di contraddittorietà ed errore di fatto, essere considerata utile ad integrare il possesso dei medesimi titoli per la prima fascia.

Per tale ragione il numero dei contributi a congresso di cui alla lettera a) può ben essere considerato elevato per la seconda fascia ed insufficiente per la prima, tenuto conto che per la prima fascia assume rilievo il carattere internazionale dei convegni.

Invero una collaborazione internazionale può logicamente essere considerata utile ad integrare il titolo in un giudizio relativo alla seconda fascia, ma insufficiente per la prima fascia.

Il giudizio della Commissione giudicatrice di una procedura valutativa come quella in materia di abilitazione scientifica nazionale, che mira a verificare l’idoneità a partecipare a concorso per divenire docente di prima o di seconda fascia universitaria, in quanto inteso a verificare e a misurare il livello di maturità scientifica raggiunto dai singoli candidati, costituisce espressione della discrezionalità tecnica riservata dalla legge a tale organo collegiale le cui valutazioni, riflettendo specifiche competenze solo da esso possedute, non possono essere sindacate nel merito dal giudice della legittimità.

Il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della p.a. può svolgersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2001/2006).

FINE PARTE PRIMA

Decadenza del permesso di costruire per mancata osservanza del termine di inizio lavori

Di seguito proponiamo una breve rassegna sui principali orientamenti giurisprudenziali in materia

Secondo l’art. 15 comma 2 del DPR 380/2001 “Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata non può superare i tre anni dall’inizio dei lavori. Entrambi i termini possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, esclusivamente in considerazione della mole dell’opera da realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”.

La giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 23/11/2018 n. 6628 che richiama sez. IV – 5/7/2017 n. 3283) ha chiarito che “la ratio complessiva della disciplina dell’art. 15 D.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia) sta nell’obiettivo di mantenere il controllo sull’attività di edificazione, ovviamente per sua natura non istantanea, non solo al momento del rilascio del titolo abilitativo ma, anche, successivamente al momento della realizzazione, garantendo solo entro limiti temporali ragionevoli il compimento dell’opera iniziata: il quadro teleologico che connota tale compendio normativo giustifica il carattere automatico dell’effetto decadenziale, tanto è vero che la declaratoria di decadenza del permesso di costruire costituisce un provvedimento avente non solo carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio o completamento dei lavori entro i termini stabiliti dall’art. 15, comma 2, ma anche natura ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo precedentemente rilasciato”. E’ stato ripetutamente affermato che la decadenza della concessione edilizia per mancata osservanza del termine di inizio lavori opera di diritto, e che il provvedimento che la pronuncia ha carattere meramente dichiarativo di un effetto verificatosi ex se, in via diretta, con l’infruttuoso decorso del termine fissato dalla legge (cfr. per tutte T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII – 2/4/2019 n. 1827). In definitiva, la decadenza del titolo edilizio è effetto legale del verificarsi del relativo presupposto: il provvedimento comunale sul punto ha quindi carattere strettamente vincolato ed ha valore meramente ricognitivo della vicenda già prodottasi, tanto che, in realtà, l’adozione di un provvedimento amministrativo espresso non è neppure necessaria (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 18/1/2018 n. 137, che richiama Consiglio di Stato, sez. IV – 22/10/2015, n. 4823; T.A.R. Puglia Lecce, sez. I – 10/4/2018 n. 603).

Le serre bioclimatiche nel Lazio ed a Roma: aspetti pubblicistici.

Le serre bioclimatiche (anche dette “serre solari” o “captanti”) sono volumi realizzati in metallo e vetro o materiali plastici trasparenti, finalizzati a “raccogliere” la luce ed il calore del Sole ed a conservare il calore così prodotto. La loro funzione è quella di consentire un considerevole risparmio energetico, sfruttando spazi esterni di una unità abitativa (un balcone, un terrazzo, una corte). L’obiettivo di incentivare comportamenti sostenibili dal punto di vista ambientale ha indotto il legislatore a prevedere un regime autorizzatorio premiale per le serre solari, variabile da Regione a Regione e da Comune a Comune.

Il presente studio è diviso in due parti: nella prima, si analizza la normativa regionale del Lazio e di Roma Capitale, al fine della realizzazione delle serre solari;  nel secondo, invece, si analizzano i risvolti privatistici, in merito.

La fattispecie delle serre bioclimatiche (o serre solari), nel Lazio è disciplinata con legge regionale 27 maggio 2008, n. 6, la quale norma, all’art. 12, prevede che “Al fine di favorire la realizzazione di edifici a basso consumo energetico, i comuni prevedono, per la determinazione dell’indice di fabbricabilità fissato dallo strumento urbanistico e fermo restando il rispetto delle distanze minime previste dalla normativa vigente, lo scomputo: […] c) delle serre solari con vincolo di destinazione e, comunque, di dimensioninon superiori al 15 per cento della superficie utile dell’unità abitativa realizzata”. La normativa in parola è stata, poi, modificata dalla l.r. 13 agosto 2011, n. 10: “La lettera c), comma 1, dell’articolo 12 della legge regionale 27 maggio 2008, n. 6 (Disposizioni regionali in materia di architettura sostenibile e di bioedilizia) è sostituita dalla seguente: “c) delle serre solari di dimensioni non superiori al 30 per cento della superficie utile dell’unità abitativa realizzata, costruite sia in aderenza che in adiacenza, con almeno tre lati realizzati a vetro o materiali adatti allo scopo o con una superficie vetrata o di materiale equivalente di congrue dimensioni;”.

Per quanto riguarda Roma Capitale, è ancora in vigore la Deliberazione n. 7 del 2011 dell’Assemblea Capitolina, atto in virtù del quale è stato modificato il Regolamento Edilizio. In particolare, l’art. 48/ter dell’attuale RE (Risparmio energetico e casi di esclusione dal volume imponibile e della superficie utile lorda) dispone che “Al fine di favorire gli interventi per il risparmio energetico e per l’utilizzo delle fonti rinnovabili  di  energia,  dal  calcolo  del  volume  fuori  terra  e  della  “superficie  utile  lorda”  (S.U.L.)  e  dell’altezza  degli  edifici,  come  definiti  dalle  NTA  del  PRG  sono  esclusi: […]gli  altri  maggiori  volumi  o  superfici,  sia  in  facciata  che  in  copertura,  anche  di  altezza utile superiore a m.1,80 se ricavati tra l’intradosso del solaio di copertura e   estradosso   dell’ultimo   livello   di   calpestio,   purché   finalizzati,   attraverso   l’isolamento termico ed acustico, alla captazione diretta dell’energia solare e alla ventilazione   naturale,   alla   riduzione   dei   consumi   energetici   o   del   rumore   proveniente dall’esterno”

Inoltre, il nuovo comma 2 dell’art. 48 ter anzidetto dispone che i  sistemi  bioclimatici  passivi,  come  le  serre  captanti,  non  sono  computati  nel  calcolo  dei  volumi e delle S.U.L. ammissibili purché rispettino le condizioni tecniche dettata dal RE.

Aree vincolate e diniego di autorizzazione paesaggistica: cosa dice la giurisprudenza

In una recente sentenza il Tar Sicilia si è soffermato sulle caratteristiche necessarie affinchè il provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica adottato dalla Soprintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali possa dirsi legittimo.

Ripercorriamo gli argomenti sottesi alla decisione dei giudici amministrativi.

Innanzitutto si è ribaditala discrezionalità valutativa affidata alla Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali, essendo costante la giurisprudenza nel ritenere che: “i rilasci di nulla-osta soprintendentizi su progetti – o anche su istanze di accertamento di compatibilità paesaggistica – che riguardano aree soggette a vincolo, appunto, paesaggistico, o storico-artistico, o archeologico, scaturiscono da giudizi che costituiscono espressione di discrezionalità tecnica suscettibile, come tale, di sindacato in sede giurisdizionale soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta ovvero conclamato errore di fatto” (CGARS 1099/2012).

 Tuttavia tale discrezionalità deve essere esercitata in maniera legittima ossia con la giusta motivazione.

Infatti, la giurisprudenza è solita affermare che “Nella motivazione del diniego di autorizzazione paesaggistica, l’Amministrazione non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve specificare le ragioni del diniego ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo. Non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego all’istanza di autorizzazione fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’Amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate” (Cons. Stato, VI, 5108/2016; T.A.R. Catania, sez. IV, 30 luglio 2018, n.1635).

 In altre parole la motivazione sarebbe  insufficiente tutte quelle volte in cui il diniego in materia paesaggistica discenda unicamente  dalle caratteristiche dimensionali delle opere realizzate senza spiegare le ragioni dell’incompatibilità paesaggistica, avendo anche riguardo all’ambiente circostante.

Sul punto la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che “nello specifico settore delle autorizzazioni paesaggistiche, la motivazione può ritenersi adeguata quando risponde a un modello che contempli, in modo dettagliato, la descrizione: I) dell’edificio mediante indicazione delle dimensioni, delle forme, dei colori e dei materiali impiegati; II) del contesto paesaggistico in cui esso si colloca, anche mediante l’indicazione di eventuali altri immobili esistenti, della loro posizione e dimensioni; III) del rapporto tra edificio e contesto, anche mediante l’indicazione dell’impatto visivo al fine di stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio”.