Immobili Abusivi e acquisizione gratuita al patrimonio comunale

Cosa accade qualora non si ottemperi all’ordine di demolizione impartito dall’autorità amministrativa al privato cittadino autore di un abuso edilizio?

L’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 prevede, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, una automatica fattispecie acquisitiva al patrimonio del comune dell’opera abusiva e della relativa area di sedime.

Così, infatti, recita l’art. 31 commi 3 e 4 del citato D.P.R.:

3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

4. L’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.

 Il perfezionamento di tale fattispecie acquisitiva – che opera “di diritto” e, quindi, ope legis – è, dunque, procedimentalizzato e, nello specifico, risulta subordinato all’apertura di una parentesi accertativa dell’eventuale spontanea ottemperanza all’ordine di demolizione da parte dell’ingiunto, i cui esiti devono, a quest’ultimo, essere comunicati.

 Tale parentesi accertativa, ove negativa, legittima il comune, per un verso, a concretizzare ed attualizzare la fattispecie ipso iure acquisitiva al patrimonio pubblico dell’area di sedime degli abusi edilizi (commi 3 e 4) e, per l’altro, a comminare la sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro (commi 4 bis e 4 ter) (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, 11.06.2019, n. 975).

È importante sottolineare che “l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire” di cui al sopra trascritto comma 4 dell’art. 31 deve, necessariamente, avvenire mediante l’adozione di un atto avente valore provvedimentale, tale non potendosi ritenere il mero verbale “di accertamento” redatto dalla Polizia Municipale (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 27.05.2019, n. 851).

Infatti l’acquisizione di siffatti terreni al patrimonio pubblico è finalizzata a soddisfare la primaria esigenza di ripristino dell’ordine urbanistico-edilizio violato (“L’opera acquisita è demolita […] salvo che […]”, così recita il comma 5 dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001).

Rebus sic stantibus, ogni qual volta il proprietario cui è stata rivolta l’ingiunzione, ovvero il responsabile dell’abuso abbiano provveduto, sia pure in epoca successiva alla scadenza del termine di cui al comma 3 dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001, alla demolizione, con integrale ripristino dello stato dei luoghi, la fattispecie acquisitiva di cui ai commi 3 e 4 del citato art. 31 non è procedibile, attesa la sopraggiunta restitutio in integrum dell’ordine urbanistico-edilizio violato.

Terzo condono: opere sanabili

La questione dell’ammissibilità del cd. “terzo condono edilizio” in area vincolata attiene in primo luogo all’esegesi dell’art. 32, comma 26, del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, conv. in legge 24 novembre 2003, n. 326: “26. Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all’allegato 1: a) numeri da 1 a 3, nell’ambito dell’intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell’ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47; b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio”. Detto comma va letto in combinato disposto con le previsioni dell’Allegato 1 che individua e descrive in maniera analitica le varie tipologie di opere suddividendole in sei tipologie.

Ebbene il Tar del Lazio, con la recente sentenza 17 aprile 2018, n. 4220, ha ulteriormente ribadito che va confermato l’orientamento giurisprudenziale dominante, secondo il quale l’art. 32, comma 26, lettera a), della legge n. 326 del 2003, ha distinto le tipologie di illecito di cui all’allegato 1, numeri da 1 a 3 (opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo, interventi di ristrutturazione edilizia in assenza o in difformità dal titolo edilizio), per le quali è possibile la sanatoria in tutto il territorio nazionale,  mentre nelle aree sottoposte a vincolo ha ammesso la sanatoria solo per le “le tipologie di illecito di cui all’allegato 1 numeri 4, 5 e 6”, opere di restauro e risanamento conservativo (tipologia 4 e 5), opere di manutenzione straordinaria, opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume (tipologia 6).

Pertanto, il condono edilizio di opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 della legge n. 326 del 2003 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (Consiglio di Stato, 7/7/2019 7/9 sez. VI, 2 agosto 2016 n. 3487; Consiglio di Stato Sez. IV, 16 agosto 2017, n. 4007).

Non possono invece essere sanate quelle opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 maggio 2016 n. 1664; 17 marzo 2016 n. 1898, Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2017, n. 813; Consiglio di Stato Sez. IV, 27 aprile 2017, n. 1935).

Questa impostazione è stata invero recepita anche dalla giurisprudenza penale, la quale afferma che il condono edilizio del 2003 è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 del citato D.L. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (Cass. pen., sez. III, 20 maggio 2016 n. 40676).

Pertinenze Urbanistiche. Cosa sono e loro regime giuridico

Prendendo spunto da una recente sentenza del Consiglio di Stato questo articolo vuole chiarire quando e in relazione a quali opere possa essere utilizzata o meno la qualificazione di pertinenza urbanistica.

Definire infatti una costruzione in tal modo comporta, come è noto, conseguenze di non poco momento: le pertinenze urbanistiche infatti  non implicando una durevole trasformazione del territorio e, in ultima conseguenza, un aumento del carico urbanistico,  non sono soggette al rilascio del titolo edilizio o del nulla osta paesaggistico ove previsto.

Ebbene per la costante giurisprudenza, la qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto ad opere di modesta entità ed accessorie rispetto ad un’opera principale, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia, ma non anche opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto all’opera cosiddetta principale e non siano coessenziali alla stessa, tali, cioè, che non ne risulti possibile alcuna diversa utilizzazione economica.

Nell’ordinamento statale, infatti, vi è il principio generale per il quale occorre il rilascio della concessione edilizia (o del titolo avente efficacia equivalente), quando si tratti di un “manufatto edilizio” e, a tali fini, manca la natura pertinenziale quando sia realizzato un nuovo manufatto su un’area diversa ed ulteriore rispetto a quella già occupata dal precedente edificio, ovvero sia realizzata una qualsiasi opera, come una tettoia, che ne alteri la sagoma.

 Analizzando poi un caso particolare il Consiglio di Stato ha affermato che le caratteristiche e le dimensioni delle tettoie e coperture per parcheggi-posti auto impediscono di considerarle come mere pergotende eliminabili in ogni momento e come opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità (cfr. art. 6, lett. e-bis D.P.R. n. 380/2001).

Repressione degli abusi edilizi: quando la Regione può sostituirsi al Comune?

Una recente sentenza del Consiglio di Stato pone l’accento sulla interessante vicenda dei presupposti dei poteri sostitutivi regionali a fronte dell’inerzia del Comune nella repressione degli abusi edilizi.

Nel caso oggetto dello scrutinio dei giudici amministrativi la Regione era intervenuta a fronte dell’inerzia Comunale rispetto ad un abuso, non originario, ma scaturente dall’annullamento di un permesso di costruire originariamente valido.

Ebbene in tali casi l’utilizzo del potere sostitutivo regionale non è stato ritenuto legittimo “infatti alla luce di una lettura costituzionalmente orientata della norma statale e di quella regionale, non appare suscettibile di applicazione analogica, siccome circoscritta all’inerzia dei Comuni nella repressione di abusi edilizi inquadrabili nella fattispecie ex art. 31 del D.P.R. n. 380/2001.

La funzione sostitutiva della Regione, in quanto di stretta interpretazione, si applica, quindi, soltanto al perimetro dell’art. 31, ossia ai soli casi di abusività originaria, sanzionando l’omesso esercizio a parte del Comune dei poteri di vigilanza e controllo ex art. 27, D.P.R. n. 380/2001, mentre non appare estensibile all’ambito di operatività di una norma distinta per presupposti applicativi ed effetti giuridici, come l’art. 38 D.P.R. 380/2001.”

Finanziamenti pubblici e agevolazioni finanziarie: riparto di giurisdizione

Il presente articolo cerca di rispondere ad un interrogativo sempre più frequente in materia di sovvenzionamenti  pubblici: ovvero a quale giudice rivolgersi in caso di controversie riguardanti la concessione o la  revoca di contributi e sovvenzioni.

 Ebbene sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha espresso un orientamento costante (cfr. sentt. n. 7204/2016, confermata da Cons. Stato, sez. VI, n. 882/2018, n. 3064/2016, n. 1531/2015, n. 211/2015), non difforme dalla impostazione della Corte di Cassazione (Cass. SS.UU. n. 15867/2011; Cass. SS.UU. n. 25211/15), che – in materia di provvedimenti a contenuto revocatorio incidenti su contributi, finanziamenti, e sovvenzioni erogate da pubbliche amministrazioni – utilizza un criterio generale in tema di riparto di giurisdizione fondato sulla individuazione del segmento procedurale interessato dal provvedimento oggetto di vaglio giurisdizionale e sulla “causale” della iniziativa revocatoria.

 In particolare, si è evidenziato che occorre tenere distinto il momento “statico” della concessione del contributo, rispetto a quello “dinamico”, individuabile nell’impiego del contributo medesimo.

Tale distinzione rileva anche con riferimento ai provvedimenti di revoca.

A tal proposito si è affermato che al primo segmento – spettante alla giurisdizione del Giudice amministrativo – appartengono i provvedimenti, comunque denominati – di ritiro del contributo, anche susseguenti alla erogazione, ove costituiscano manifestazione del potere di autotutela amministrativa.

Viceversa, ogni altra fattispecie, concernente le modalità di utilizzazione del contributo e il rispetto degli impegni assunti, involge posizioni di diritto soggettivo, relative alla conservazione del finanziamento, spettanti alla giurisdizione ordinaria.

Il Consiglio di Stato, Ad. Plen., 6/2014, in linea con questo orientamento, ha stabilito che “Sussiste la giurisdizione del g.o. anche qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. Sussiste la giurisdizione del g.a., solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario”.

Il mutamento di destinazione d’uso abusivo in edifici di culto

La terza sezione della Cassazione,con sentenza 30 agosto 2019, n. 36689 ha affermato il principio per cui la destinazione d’uso, intesa come la connotazione  di un bene immobile data dal titolo edilizio, risponde a precisi scopi di interesse pubblico di pianificazionee o di attuazione della pianificazione.

In un tale contesto, la destinazione d’uso va tenuta distinta dalla concreta utilizzazione che il proprietario o il conduttore dell’immobile facciano di questo. Anzi, le modifiche non espressamente consentite alla destinazione d’uso di un immobile rappresentano un illecito, perché incidono negativamente sul complessivo assetto del territorio.

Orbene, costituisce “mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante” (ed illecito) ogni forma non autorizzata di trasformazione stabile e non meramente occasionale di un immobile, preordinata a soddisfare esigenze non precarie o eccezionali di una data collettività o della collettività in generale.

Il mutamento di destinazione d’uso può essere posto in essere mediante la realizzazione di opere o può presentarsi nelal forma “funzionale”, vale a dire può non essere accompagnato dalla realizzazione di opere edilizie.

Rileva, ancora, la Suprema Corte che il  mutamento di destinazione d’uso rilevante è quello tra categorie “non omogenee” di funzioni (ad es.: da abitativo a commerciale, da industriale a locale utilizzato per scopi di servizio, da opificio artigianale “invasivo” ad opificio artigianale “non invasivo” ecc.), posto che, tranne che nel caso del centro storico, il mutamento tra categorie omogenee non rileva in ordine di “carico urbanistico”.

Fermo quanto sopra, il locale destinato a luogo di culto (che normalmente può essere realizzato o “recuperato” a tale finalità in ogni zona territoriale omogenea) deve essere utilizzato in modo pienamente conforme alla sua funzione urbanistica.

Il discorso vale, ovviamente, anche “al contrario”.

Nel caso deciso dalla Suprema Corte, ad esempio, non è stato ritenuto lecito l’uso che l’imputato aveva impresso ad un locale di sua proprietà peraltro, mediante la realizzazione di opere edilizie interne, mutandone la funzione da “magazzino” (C2, come categoria catastale) a “luogo di culto”, funzionale allo svolgimento della ritualità mussulmana ed in grado di accogliere fino a 400 persone per lo svolgimento delle preghiere.