Facile dire “un caffè al volo”….

Il passeggero che, durante il volo, incorra accidentalmente e non per sua colpa esclusiva o concorrente in un danno fortuito (nella fattispecie, ustioni causate da un caffè bollente) deve essere risarcito.

Questo il principio affermato dalla Corte Ue, con la sentenza 19 dicembre 2019, C-532/18. Per i giudici comunitari, secondo la Convenzione di Montreal “la nozione d’incidente ricomprende tutte le situazioni che si producono a bordo di un aeromobile nelle quali un oggetto impiegato per il servizio ai passeggeri abbia prodotto lesioni personali ad un passeggero, senza che occorra acclarare se tali situazioni risultino da un rischio inerente al trasporto aereo”.

L’attrice ha chiesto il risarcimento dei danni subiti perché, durante un volo, il caffè del padre, appoggiato sul tavolino pieghevole, le si era rovesciato addosso per cause rimaste ignote.

La compagnia aerea ha la configurabilità di un “incidente” rilevante per la Convenzione di Montreal; l’attrice non ha provato che il caffè si era rovesciato a causa di un difetto del tavolino ( non per le normali e prevedibili vibrazioni dell’aereo). Ma, per la Corte di Giustizia, un “incidente” è qualunque evento involontario dannoso imprevisto e la Convenzione di Montreal ha instaurato un regime di responsabilità oggettiva delle compagnie aeree, ammesse ad escludere o a limitare la propria responsabilità dimostrando che il danno sia stato causato dal fatto del passeggero o unicamente da terzi.

Nel caso di specie, dunque, non era più di tanto rilevante il fatto che il caffè si fosse rovesciato a causa del tavolino difettoso o a causa di uno scuotimento derivante dall’attraversamento di una perturbazione.

In conclusione, la semplice mancata dimostrazione del fatto che l’evento dannoso fosse addebitabile (in tutto o in parte) a fatto proprio dell’attrice o a fatto esclusivo di terzo ha determinato la riconducibilità dell’evento al perimetro della responsabilità oggettiva della compagnia aerea.

Società pubbliche e responsabilità erariale

Come è noto l’art. 12 D.lgs. 175/2016 ha fatto proprie le conclusioni della giurisprudenza di legittimità in ordine alla responsabilità degli amministratori di società pubbliche stabilendo che:

  1. Come regola generale i componenti degli organi di amministrazione o di controllo delle società a partecipazione pubblica sono sottoposti alle azioni civili di responsabilità ordinaria previste nel codice civile;
  2. Per gli amministratori delle società in house resta ferma la giurisdizione della Corte dei Conti visto che per tali tipi di società la distinzione con il patrimonio dell’ente può porsi in termine di separazione ma non di distinta titolarità;
  3. Alla Corte dei Conti vengono inoltre attribuite le controversie in materia di danno erariale nei limiti della quota di partecipazione pubblica.

Pertanto l’azione del procuratore contabile appare proponibile: a) quando sia volta a far valere la responsabilità dell’amministratore o del componente di organi di controllo della società partecipata dall’ente pubblico che sia stato danneggiato dall’azione illegittima non di riflesso, quale conseguenza indiretta del pregiudizio arrecato al patrimonio sociale, bensì direttamente (es. in caso di danno all’immagine, o in caso di perdita di valore della quota di partecipazione dei soci pubblici); b) nei confronti di chi, quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio, così pregiudicando il valore della partecipazione.

Mentre l’azione sub a) risulta proponibile avverso tutti gli amministratori, l’azione sub b) può essere evidentemente esercitata solo nei confronti del soggetto che rappresenti l’ente pubblico.

Procediamo ora ad una elencazione- che non pretende di essere esaustiva- delle principali fattispecie di responsabilità erariale individuate dalla giurisprudenza contabile:

  • Omessa esercizio dell’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori;
  • Mancata revoca degli amministratori in presenza di continue perdite di esercizio;
  • Nomina di amministratori privi di specifiche competenze qualora richieste da norme o statuti;
  • Costituzione o ricapitalizzazione di società partecipate in violazione o elusione di vincoli;

 È stata inoltre accertata la responsabilità a carico dell’amministratore delegato di una società interamente partecipata dal comune per violazione dell’art. 1, c. 725 della l. 27 dicembre 2006, n. 296, come modificato dall’art. 61, c. 12 del d. l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, che prevede un limite massimo al compenso, definito dalla norma onnicomprensivo, degli amministratori di società a totale partecipazione dei comuni o province, parametrato in percentuale alla indennità spettante all’organo politico di vertice dell’ente locale.

Infine sono stati condannati gli amministratori comunali i quali, a seguito della costituzione di una società a partecipazione comunale, avevano provveduto a distribuire gli utili per l’intero al socio privato di minoranza.

Danno erariale derivante da transazione

Come è noto a differenza del danno erariale diretto, che è provocato direttamente dal dipendente pubblico al patrimonio dell’ente di appartenenza o a quello di altra amministrazione (cd danno obliquo), il danno erariale indiretto (ex art. 28 Cost.) si configura ogniqualvolta l’amministrazione sia stata costretta a risarcire un privato per un danno da questi subito a seguito della condotta tenuta dal dipendente pubblico.

È opinione comune che in caso di danno indiretto, l’azione di danno erariale nei confronti del dipendente che con la sua condotta ha cagionato il presupposto che ha generato il contenzioso, può trovare fondamento sia se il pagamento risulti effettuato in esecuzione di una sentenza di condanna emessa in sede penale o civile, sia se costituisca attuazione di un contratto di transazione stipulato fra la amministrazione e il soggetto danneggiato a condizione che l’atto transattivo si presenti del tutto logico e finalizzato ad evitare una lite così da evitare conseguenze più gravi in capo all’Amministrazione.

L’importo pagato a seguito della transazione infatti corrisponde al danno erariale e di questo, sussistendo gli ulteriori requisiti previsti dalla legge, sarà tenuto a rispondere il funzionario che ha materialmente posto in essere la condotta che ha portato al danno posto alla base dell’accordo transattivo.

Ogni transazione può quindi essere posta alla base dell’azione del PM contabile?

In linea astratta, come rimarcato più volte dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, per interrompere il nesso eziologico fra condotta del funzionario e danno erariale la transazione deve presentare i caratteri della irragionevolezza, della diseconomicità e della contrarietà ai fini istituzionali dell’ente.

Tale effetto si produce evidentemente quando la transazione riguarda una pretesa risarcitoria palesemente infondata o anche prescritta.

In tali casi è di tutta evidenza come a rispondere del danno erariale sarà chiamato non il dipendente che ha commesso il fatto oggetto del contratto di transazione bensì il funzionario che ha sottoscritto la transazione irragionevole o diseconomica, sempre che sussistano gli altri requisiti previsti dalla legge per la configurazione di questo speciale tipo di responsabilità.

La risposta del Consiglio di Stato alla proroga delle concessioni demaniali marittime fino al 2033

 Il Consiglio di Stato ha sancito in via generale l’illegittimità di una normativa sulle proroghe ex lege della scadenza di concessioni demaniali, perché equivalenti a un rinnovo automatico di per sé ostativo a una procedura selettiva.

Inoltre, già decisioni precedenti della CGUE avevano affermato l’illegittimità di leggi regionali contemplanti, a talune condizioni, la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo al già titolare, evidenziando che proroga e rinnovo automatico, determinando una disparità di trattamento tra operatori economici mediante preclusioni o ostacoli alla gestione dei beni demaniali oggetto di concessione, violano in generale i principi del diritto comunitario su libertà di stabilimento e tutela della concorrenza.

Come è noto però il comma 683 della legge 30 dicembre 2018 n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021) ha previsto la proroga legislativa automatica delle concessioni in essere fino al 2033.

Tale norma rievoca chiaramente disposizioni nazionali già dichiarate in contrasto con l’ordinamento eurounitario dalla Corte di Giustizia nel 2016.

Quid Juris?

Fermo restando il principio di supremazia sul diritto nazionale del diritto eurounitario –  il rispetto del quale costituisce un obbligo per lo Stato in tutte le sue declinazioni anche per l’apparato amministrativo e per i suoi funzionari – resta da stabilire da quale patologia sia affetto l’eventuale atto emanato in base alla norma interna contrastante con quella europea.

Al momento la tesi prevalente in giurisprudenza è quella che individua tale vizio nella semplice annullabilità dell’atto e non nella nullità dello stesso.

Per effetto di tale prevalente orientamento, quindi, la violazione del diritto eurounitario implica solo un vizio di illegittimità non diverso da quello che discende dal contrasto dell’atto amministrativo con il diritto interno, sussistendo di conseguenza l’onere di impugnare il provvedimento contrastante con il diritto europeo dinanzi al giudice amministrativo entro il termine di decadenza, pena l’inoppugnabilità del provvedimento medesimo.

La proroga fino al 2033 della concessioni quindi potrà essere annullata, ma in essenza di una tempestiva impugnazione consoliderà i suoi effetti nell’ordinamento giuridico italiano.

La responsabilità sanzionatoria innanzi alla Corte dei Conti

In quasi tutte le leggi finanziarie che si sono succedute negli ultimi anni è riscontrabile una tendenza a procedere alla tipizzazione di alcune fattispecie di responsabilità erariale “senza danno” devolute anche esse alla cognizione del giudice contabile.

Questo speciale tipo di responsabilità sanzionatoria va tenuta distinta dalla classica responsabilità erariale di tipo risarcitoria che ruota intorno al concetto di danno erariale. Essa infatti discende dalla lesione di beni di particolare importanza che gravitano nell’orbita della contabilità pubblica.

Esempi di condotte capaci di generare tale tipo di responsabilità sono l’omessa pubblicazione dei provvedimenti di incarichi e consulenze esterne sui siti web degli enti interessati oppure il ricorso, da parte degli amministratori degli enti territoriali, all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento in violazione dell’art. 119 della Costituzione.

Ebbene il nuovo codice di giustizia contabile (d.lgs n.174/2016) ha previsto un rito speciale per l’applicazione delle sanzioni pecuniarie distinto da quello ordinario riservato alla responsabilità risarcitoria.

Tale rito si articola in due fasi:  la prima ai sensi dell’art. 133 CGC , caratterizzata dalla sommarietà, si espleta davanti al giudice monocratico.

 La seconda, che è destinata ad aprirsi solo in caso di opposizione al decreto che conclude la prima fase, si esplica innanzi al collegio (art. 135 CGC).

Non è prevista la fase dell’invito a dedurre come per il rito attinente alla responsabilità risarcitoria.

Ecco in estrema sintesi descritte le fasi del nuovo rito:

  1. Il procedimento è promosso dal PM contabile  mediante ricorso depositato entro 10 giorni dalla notifica alla parte privata;
  2. La parte privata può costituirsi entro 30 giorni dal ricevimento del ricorso;
  3. Il giudice monocratico decide entro 60 giorni con decreto motivato;
  4. Avverso tale decreto la parte privata può proporre ricorso in opposizione (aprendo così la seconda fase) entro 30 giorni dalla notificazione del decreto;
  5. Il Presidente della competente sezione territoriale fissa l’udienza di discussione  e il Collegio decide con sentenza sentite le parti presenti all’udienza;
  6. La sentenza è soggetta ad impugnazione.

Il nuovo rito risponde quindi alla esigenza di garantire la celerità delle decisioni attraverso l’eliminazione delle forme non essenziali di contraddittorio oltre che di deflazione mediante l’istituto della sanzione in misura ridotta.