Appalti: Il giudice può ordinare la rivalutazione dell’offerta da parte di una nuova commissione?

Un recente caso giurisprudenziale ci offre l’occasione di chiarire se il giudice amministrativo possa o meno ordinare una diversa composizione della commissione esaminatrice senza cadere nel vizio di ultrapetizione.

Nel processo amministrativo, il “principio dispositivo” vale senz’altro per quanto attiene alla domanda giudiziale (nel senso che al Giudice è inibito giudicare “ultra petita”), nonché, parzialmente, anche per il meccanismo probatorio (che, com’è noto, è solamente in parte nella disponibilità delle parti, ben potendo essere disposte d’ufficio sia l’acquisizione di documenti, informazioni e/o chiarimenti, sia la consulenza tecnica e la verificazione), mentre non opera in relazione alle ‘specifiche modalità’ di assunzione e/o di acquisizione delle prove (o dei documentati chiarimenti volti ad assumere la consistenza di prove), nè in relazione alle ‘modalità di attuazione’ delle ‘operazioni’ strumentali alla formazione della prova.

Tali “modalità operative” sono – di regola e per lo più – disciplinate dalla legge (come nel caso della “c.t.u.”, per la quale la legge stabilisce le regole volte ad assicurare il contraddittorio e l’imparzialità; o nel caso della “prova testimoniale”, per la quale la legge stabilisce le regole di assunzione, etc.,). Ma è evidente che la concreta organizzazione di tutte le attività processuali ed operazioni che non sono espressamente (e meticolosamente) disciplinate dalla legge processuale, non può che essere devoluta e riservata alla competenza del Giudice, concretandosi in un’attività intimamente connessa alla sua funzione, e nella quale si manifesta la sua abilità ed il suo intuito nel perseguimento della ricerca della verità (e della giustizia).

Ora, ne caso che oggi si analizza, il Giudice aveva disposto, in fase istruttoria, che la Commissione di gara esplicitasse le ragioni poste a supporto della sua valutazione.

Sicchè è evidente che si è trattato, in termini tecnici, di una vera e propria richiesta istruttoria volta ad acquisire documentati chiarimenti, ai sensi dell’art.63, primo comma, del codice del processo amministrativo.

Senonchè, la Commissione di gara ha ritenuto di non fornire i ragguagli richiesti, limitandosi a confermare il provvedimento impugnato, intendendo così – con ogni probabilità – “chiarire” che la mera espressione del voto in termini di insufficienza assoluta (e cioè mediante l’uso dello “zero”) fosse di per sé indicativa e sufficientemente rappresentativa delle ragioni che avevano determinato la valutazione negativa.

A questo punto il Giudice è giunto alla conclusione, rappresentata nell’appellata sentenza, che il provvedimento impugnato fosse immotivato “in parte qua”; e nell’accogliere il ricorso ha disposto, in omaggio al “principio di conservazione degli atti amministrativi” che l’Amministrazione provvedesse ad emendare il vizio di parziale difetto di motivazione – gravante sul provvedimento impugnato – mediante un’attività valutativo-esplicativa, integrativa.

E ciò ha fatto, all’evidenza, anche in funzione acceleratoria.

Non appare revocabile in dubbio, infatti, che se avesse adottato – in alternativa a quanto ha fatto – una decisione di accoglimento in funzione puramente cassatoria del provvedimento ritenuto immotivato, corredata – come sarebbe stato corretto in un caso del genere – dalla consueta clausola volta a salvare gli ulteriori atti e provvedimenti dell’Amministrazione (doverosamente diretti alla conclusione della procedura di gara), l’effetto finale – a parte l’allungamento dei tempi – non sarebbe stato molto diverso: sarebbe stato comunque necessario procedere alla rinnovazione del segmento procedimentale viziato, e dunque alla riconvocazione della commissione.

Ed anche in quell’ipotesi sarebbe sorta la questione della corretta composizione della stessa, questione che il Giudice ha ritenuto di affrontare e di decidere – con un giudizio, per così dire, kantianamente “sintetico ed a priori” – fin da subito.

E, come appare logico, ha ritenuto che la competenza per svolgere tale attività integrativa non potesse essere devoluta ad un organo composto dalle stesse persone che – seppur già precedentemente invitate dallo stesso Organo giudiziario – avevano già deciso di non svolgerla.

D’altro canto, se il Giudice non avesse così disposto, la sentenza conclusiva del giudizio di primo grado si sarebbe risolta in un atto giudiziario meramente ripetitivo dell’ordinanza già adottata e rimasta ineseguita; e dunque in una espressione di inefficienza (e di impotenza) giudiziaria. E anche l’esito provvedimentale finale – in esecuzione della stessa – sarebbe stato prevedibilmente scontato, connotandosi come un evento inevitabilmente annunziato.

Sicchè non si vede in cosa il Giudice amministrativo abbia travalicato i suoi poteri; né la ragione per la quale la statuizione oggetto di questo scritto sarebbe da considerare viziata da ultra/petizione.

Appalti sotto soglia: Applicazioni giurisprudenziali del Principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti

La materia di cui ci occupiamo trova un suo componimento nella condivisibile pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, n. 3831 del 2019.

La norma principe è comunque da individuarsi nell’art. 36 del D.Lgs. n. 50 del 2016, secondo il quale “l’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 35 avvengono nel rispetto dei principi di cui agli articoli 30, comma 1, 34 e 42, nonché del rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti e in modo da assicurare l’effettiva possibilità di partecipazione delle microimprese, piccole e medie imprese”.

Ebbene, nella citata pronuncia del Consiglio di Stato si osserva che “il principio ivi affermato mira ad evitare il crearsi di posizioni di rendita anticoncorrenziali in capo al contraente uscente (la cui posizione di vantaggio deriva soprattutto dalle informazioni acquisite durante il precedente affidamento) e di rapporti esclusivi con determinati operatori economici, favorendo, per converso, l’apertura al mercato più ampia possibile sì da riequilibrarne (e implementarne) le dinamiche competitive”.

Conseguentemente “il principio di rotazione si riferisce propriamente non solo agli affidamenti ma anche agli inviti, orientando le stazioni appaltanti nella fase di consultazione degli operatori economici da interpellare e da invitare per presentare le offerte ed assumendo quindi nelle procedure negoziate il valore di una sorta di contropartita al carattere “fiduciario” della scelta del contraente allo scopo di evitare che il carattere discrezionale della scelta si traduca in uno strumento di favoritismo.”

Inoltre, “risultano condivisibili i rilievi mossi all’operato dell’Amministrazione comunale, nella misura in cui non ha palesato le ragioni che l’hanno indotta a derogare a tale principio: ciò in linea con i principi giurisprudenziali per cui, ove la stazione appaltante intenda comunque procedere all’invito di quest’ultimo (il gestore uscente), dovrà puntualmente motivare tale decisione, facendo in particolare riferimento al numero (eventualmente) ridotto di operatori presenti sul mercato, al grado di soddisfazione maturato a conclusione del precedente rapporto contrattuale ovvero all’oggetto e alle caratteristiche del mercato di riferimento (ex multis: Cons. Stato, Sez. V, 13 dicembre 2017, n. 5854; id., Sez. V, 3 aprile 2018, n. 2079; id., Sez. VI, 31 agosto 2017, n. 4125)”.

Appalti di Lavori: differenza fra soluzioni migliorative e varianti

Recentemente il Consiglio di Stato si è preoccupato di tracciare il discrimen fra le soluzione migliorative e le varianti che i concorrenti nelle gare pubbliche possono proporre alle Stazioni Appaltanti.

Tale differenza non è di poco momento poichè le prime, a differenza delle seconde, possono liberamente esplicarsi.

Più nel dettaglio, per costante giurisprudenza, nelle procedure ad evidenza pubblica finalizzate all’aggiudicazione di un contratto pubblico, le soluzioni migliorative si differenziano dalle varianti perché le prime possono liberamente esplicarsi in tutti gli aspetti lasciati aperti a diverse soluzioni sulla base del progetto posto a base di gara ed oggetto di valutazione dal punto di vista tecnico, rimanendo comunque preclusa la modificabilità delle caratteristiche progettuali già stabilite dall’amministrazione; le seconde, invece, si sostanziano in modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, strutturale e funzionale, per la cui ammissibilità è necessaria una previa manifestazione di volontà della stazione appaltante, mediante preventiva disposizione contenuta nella disciplina di gara e l’individuazione dei relativi requisiti minimi che segnano i limiti entro i quali l’opera proposta dal concorrente costituisce un aliud rispetto a quella prefigurata dall’amministrazione.

Ne deriva che possono essere considerate proposte migliorative tutte quelle precisazioni, integrazioni e migliorie che sono finalizzate a rendere il progetto prescelto meglio corrispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza tuttavia alterare i caratteri essenziali delle prestazioni richieste.

Contratti pubblici: rapporti tra criterio del massimo ribasso e quello dell’offerta economica

Recentemente l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è preoccupata di dirimere un contrasto fra due disposizioni del codice degli appalti apparentemente antinomiche e ha concluso nel senso che gli appalti di servizi, ove rientrino tanto tra i contratti “ad alta intensità di manodopera” quanto tra quelli il cui oggetto presenta “caratteristiche standardizzate”, sono aggiudicati sempre in base al criterio del miglior rapporto qualità/prezzo.

Il problema esegetico era sorto poiché, allorquando un appalto di servizi fosse caratterizzato sia dalla  “alta intensità di manodopera” che “caratteristiche standardizzate”, esso risultava astrattamente idoneo ad essere disciplinato simultaneamente dalle due norme, in apparenza confliggenti, e più in particolare:

  • art. 95, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016, a mente del quale “sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo”, tra gli altri, secondo quanto dispone la lettera a) del comma medesimo, “i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1, fatti salvi gli affidamenti ai sensidell’articolo 36, comma 2, lettera a)”.
  • art. 95, comma 4, d.lgs. n. 50 cit. secondo cui “può essere utilizzato il criterio del minor prezzo”, tra le altre ipotesi, secondo quanto dispone la lettera b) del comma stesso, per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato”.

La percorso logico seguito dai giudici amministrativi appare chiaro e si snoda attraverso i seguenti passaggi:

  1. il codice dei contratti sancisce un’ evidente preferenza per i criteri di aggiudicazione non basati solo sull’elemento del prezzo (vedi art. 95 commi I-II-III-IV-V D.lgs. n.50/2016);
  2. Tale preferenza è coerente sia con  i principi espressi con la legge delega che con gli indirizzi di politica generale espresse dalle istituzioni internazionali;
  3. il ricorso a criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici basati non sul solo prezzo, e quindi non orientati in via esclusiva a fare conseguire all’amministrazione risparmi di spesa, ma idonei a selezionare le offerte anche sul piano qualitativo, è funzionale, tra l’altro, alla tutela delle condizioni economiche e di sicurezza del lavoro.

Può dunque affermarsi che il comma 3 dell’art. 95 si pone ad un punto di convergenza di valori espressi in sede costituzionale e facoltà riconosciute a livello europeo ai legislatori nazionali, per la realizzazione dei quali nel codice dei contratti pubblici il miglior rapporto qualità/prezzo è stato elevato a criterio unico ed inderogabile di aggiudicazione per appalti di servizi in cui la componente della manodopera abbia rilievo preponderante.

CONTINUA

Appalti Pubblici: Alcune precisazioni sui criteri di valutazione dell’offerta

Sottoponiamo all’attenzione dei lettori le ultime prese di posizione della giurisprudenza amministrativa sui criteri di valutazione delle offerte nelle gare pubbliche.

Secondo il costante orientamento del Consiglio di Stato  la normativa sui contratti pubblici (art. 95, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2016) prevede che il bando, per ciascun criterio di valutazione prescelto, individui ove necessario i sub-criteri e i sub-pesi o i sub-punteggi, “e ciò significa che tale articolazione dei criteri di valutazione è opportuna, ma non imposta; però la scelta refluisce sulla motivazione del giudizio nel senso che l’idoneità del voto numerico a rappresentare in modo adeguato l’iter logico seguito dalla Commissione nella sua espressione è direttamente proporzionale al grado di specificazione dei criteri allo stesso sottesi; ne consegue che tanto più è dettagliata l’articolazione dei criteri e sub-criteri di valutazione, tanto più risulta esaustiva l’espressione del punteggio in forma numerica; se invece il giudizio della Commissione non sia delimitato nell’ambito di un minimo e di un massimo, occorre la motivazione, al fine di rendere comprensibile l’iter logico seguito in concreto nella valutazione delle offerte, ed in particolare di quella tecnica”.

Ciò posto è sempre necessario tenere presente che “il sindacato del giudice sulla discrezionalità tecnica non può spingersi al punto tale da sostituire la sua opinione a quella espressa dalla commissione di gara, essendo finalizzato a verificare se il potere amministrativo sia stato esercitato nel rispetto dei criteri di logicità, congruità e ragionevolezza; tale sindacato è, pertanto, limitato ai casi di macroscopiche illegittimità, quali errori di valutazione gravi ed evidenti oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto”.

Danno da mancata aggiudicazione: Principi Giurisprudenziali

Ripercorriamo ora i principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di quantificazione del danno da mancata aggiudicazione:

1) ai sensi degli artt. 30, 40 e 124, comma 1, c.p.a., il danneggiato deve offrire la prova dell’an e del quantum del danno che assume di aver sofferto;

2) nel caso di mancata aggiudicazione il risarcimento del danno conseguente al lucro cessante si identifica con l’interesse c.d. positivo, che ricomprende sia il mancato profitto (che l’impresa avrebbe ricavato dall’esecuzione dell’appalto), sia il danno c.d. curricolare (ovvero il pregiudizio subìto dall’impresa a causa del mancato arricchimento del curriculum e dell’immagine professionale per non poter indicare in esso l’avvenuta esecuzione dell’appalto). Non è dubitabile, invero, che il fatto stesso di eseguire un appalto pubblico (anche a prescindere dal lucro che l’impresa ne ricava grazie al corrispettivo pagato dalla stazione appaltante), possa essere, comunque, fonte per l’impresa di un vantaggio economicamente valutabile, perché accresce la capacità di competere sul mercato e, quindi, la chance di aggiudicarsi ulteriori e futuri appalti.

3) spetta all’impresa danneggiata offrire la prova dell’utile che in concreto avrebbe conseguito, qualora fosse risultata aggiudicataria dell’appalto, poiché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.); quest’ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l’asimmetria informativa tra amministrazione e privato la quale contraddistingue l’esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell’azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del predetto principio dispositivo sancito in generale dall’art. 2697, primo comma, c.c.;

4) la valutazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 c.c., è ammessa soltanto in presenza di situazione di impossibilità – o di estrema difficoltà – di una precisa prova sull’ammontare del danno;

5) le parti non possono sottrarsi all’onere probatorio e rimettere l’accertamento dei propri diritti all’attività del consulente tecnico d’ufficio neppure nel caso di consulenza cosiddetta “percipiente”, che può costituire essa stessa fonte oggettiva di prova, demandandosi al consulente l’accertamento di determinate situazioni di fatto, giacché, anche in siffatta ipotesi, è necessario che le parti stesse deducano quantomeno i fatti e gli elementi specifici posti a fondamento di tali diritti;

f) la prova in ordine alla quantificazione del danno può essere raggiunta anche mediante presunzioni; per la configurazione di una presunzione giuridicamente rilevante non occorre che l’esistenza del fatto ignoto rappresenti l’unica conseguenza possibile di quello noto, secondo un legame di necessarietà assoluta ed esclusiva (sulla base della regola della «inferenza necessaria»), ma è sufficiente che dal fatto noto sia desumibile univocamente quello ignoto, alla stregua di un giudizio di probabilità basato sull’id quod plerumque accidit (in virtù della regola della «inferenza probabilistica»), sicché il giudice può trarre il suo libero convincimento dall’apprezzamento discrezionale degli elementi indiziari prescelti, purché dotati dei requisiti legali della gravità, precisione e concordanza, mentre non può attribuirsi valore probatorio ad una presunzione fondata su dati meramente ipotetici;

5) va esclusa la pretesa di ottenere l’equivalente del 10% dell’importo a base d’asta, sia perché detto criterio esula storicamente dalla materia risarcitoria, sia perché non può essere oggetto di applicazione automatica ed indifferenziata (non potendo formularsi un giudizio di probabilità fondato sull’id quod plerumque accidit secondo il quale, allegato l’importo a base d’asta, può presumersi che il danno da lucro cessante del danneggiato sia commisurabile al 10% del detto importo);

6) anche per il c.d. danno curricolare il creditore deve offrire una prova puntuale del nocumento che asserisce di aver subito (il mancato arricchimento del proprio curriculum professionale), quantificandolo in una misura percentuale specifica applicata sulla somme liquidata a titolo di lucro cessante;

7) il mancato utile spetta nella misura integrale, in caso di annullamento dell’aggiudicazione impugnata e di certezza dell’aggiudicazione in favore del ricorrente, solo se questo dimostri di non aver utilizzato o potuto altrimenti utilizzare maestranze e mezzi, in quanto tenuti a disposizione in vista della commessa. In difetto di tale dimostrazione, può presumersi che l’impresa abbia riutilizzato mezzi e manodopera per altri lavori ovvero che avrebbe potuto riutilizzare, usando l’ordinaria diligenza dovuta al fine di non concorrere all’aggravamento del danno, a titolo di aliunde perceptum vel percipiendum;

8) tale ripartizione dell’onere probatorio in materia di aliunde perceptum ha sollevato in dottrina alcune perplessità, avvalorate dal pacifico orientamento della Corte di cassazione secondo cui, costituendo l’aliunde perceptum vel percipiendum un fatto impeditivo (in tutto o in parte) del diritto al risarcimento del danno, il relativo onere probatorio grava sul datore di lavoro.

Nomina della Commissione di gara: quando deve essere impugnata?

Una delle doglianze che più spesso è utilizzata nei ricorsi amministrativi avente ad oggetto i pubblici appalti è quella relativa alla legittimità della nomina della commissione di gara e della sua composizione. Al riguardo occorre innanzi tutto comprendere quando tale atto debba essere impugnato: se immediatamente o in seguito, insieme ad altri atti come ad esempio l’aggiudicazione.

Preliminarmente si riporta la tesi tradizionale, ora recessiva, secondo la quale nella gare pubbliche la nomina della commissione di gara andrebbe rilevata e fatta valere sin dalla conoscenza dei provvedimenti di nomina, essendone percepibile immediatamente la lesività: quindi, o dalla seduta della Commissione o al più tardi dalla pubblicazione dei provvedimenti di nomina nel “sito web” della stazione appaltante.

In contrario, tuttavia, va richiamato l’insegnamento della giurisprudenza più recente, la quale, sulla scorta della recente decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 26 aprile 2018 (che ha circoscritto l’alveo degli atti di gara da impugnare immediatamente), ha escluso l’esistenza di un onere di immediata impugnazione della nomina dei componenti della commissione.

E’ stato, in particolare, evidenziato che “nelle gare pubbliche l’atto di nomina della Commissione giudicatrice, al pari degli atti da questa compiuti nel corso del procedimento, non produce di per sé un effetto lesivo immediato, e comunque tale da implicare l’onere dell’immediata impugnazione nel prescritto termine decadenziale; la nomina dei componenti della Commissione può essere impugnata dal partecipante alla selezione, che la ritenga illegittima, solo nel momento in cui, con l’approvazione delle operazioni concorsuali, si esaurisce il relativo procedimento amministrativo e diviene compiutamente riscontrabile la lesione della sfera giuridica dell’interessato”.

Inoltre una recentissima decisione del Consiglio di Stato, nel confermare la soluzione della non impugnabilità immediata della nomina dei commissari, ha disatteso l’opposta argomentazione fondata sulle esigenze di concentrazione del processo (inferibili dal rito “super-speciale” ex art. 120, comma 2-bis, c.p.a.) e sul rispetto dei principi di buona fede e leale collaborazione che devono presiedere ai rapporti tra il concorrente e la stazione appaltante, osservando che: “l’appellante richiama le esigenze di concentrazione del processo che presidiano il rito superspeciale di cui all’art. 120, comma 2-bis, Cod. proc. amm., ma è evidente che, a fronte di una disciplina speciale, non applicabile analogicamente, occorre anche tenere conto delle regole processuali di un sistema di giurisdizione soggettiva, ed anzitutto di quella per cui il presupposto processuale dell’interesse al ricorso richiede i requisiti dell’immediatezza, concretezza ed attualità. Per tale ragione i bandi, i disciplinari, gli atti costitutivi della lex specialis di gara sono immediatamente impugnabili solo se contengano clausole chiaramente impeditive dell’ammissione dell’interessato alla selezione, laddove, sotto ogni altro aspetto, sono impugnabili solo con gli atti che degli stessi fanno applicazione; pertanto è escluso che debbano essere immediatamente impugnate le clausole del bando o della lettera di invito che non incidono direttamente ed immediatamente sull’interesse del soggetto a partecipare alla selezione comparativa e che dunque non determinano un immediato arresto procedimentale, come pure, per la stessa ragione, quelle riguardanti la composizione della Commissione giudicatrice”.

Esclusione dalla gara per omesse dichiarazioni: come evitarla?

Una delle cause di esclusione dalle gare pubbliche che viene utilizzata più spesso dalle stazioni appaltanti è senz’altro quella prevista dall’art. 80 comma 5 lett. f bis) che prevede tale sanzione sia predisposta nei confronti dell’oeratore economico che :”che presenti nella procedura di gara in corso e negli affidamenti di subappalti documentazione o dichiarazioni non veritiere”.

La disposizione, come noto, pur individuando una serie di ipotesi esemplificative in cui il comportamento dell’operatore economico è ritenuto già in astratto tale da porre in dubbio la sua integrità o affidabilità, rimette alla stazione appaltante un potere di apprezzamento discrezionale in ordine alla sussistenza dei requisiti di “integrità o affidabilità” dei concorrenti.

Al fine di consentire il corretto esercizio di tale potere di valutazione è previsto, in capo ai partecipanti alla procedura, un onere dichiarativo avente ad oggetto qualunque circostanza che possa ragionevolmente avere influenza sul processo valutativo demandato all’Amministrazione .

La sanzione espulsiva, in tali casi, si riconnette non già all’illecito professionale in quanto tale, ma all’avere l’operatore taciuto una circostanza astrattamente idonea ad integrare la causa di esclusione di cui all’art. 80 co. 5, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016, la cui valutazione in termini di gravità è sottratta all’operatore economico e rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante.

Come deve procedere quindi l’operatore economico per evitare l’irrogazione della sanzione de qua?

La risposta questa volta appare semplice: deve dichiarare!

Egli deve dichiarare nel DGUE ( Documento di Gara Unico Europeo) tutte le circostanze idonee ad essere valutate dalla stazione appaltante nel giudizio di affidabilità che la legge demanda a quest’ultima.

L’errore più grave che un operatore può commettere in questa fase è quindi senz’altro quello di sostituirsi all’amministrazione in questo giudizio non dichiarando, ad esempio una sanzione subita perchè risalente nel tempo o perchè ritenuta non ricollegabile alla materia oggetto della gara.

Così facendo l’operatore si sostituirebbe alla SA nel giudizio discrezionale di valutazione della sua affidabilità giustificando per ciò solo l’esclusione dalla procedura di gare.

Il consiglio è quindi quello di dichiarare tutto quello che può essere collegato alla gara cui si partecipa: in fin dei conti se tali dichiarazioni verranno mal giudicata dalle SA si potrà sempre sperare in una pronuncia positiva dei giudici amministrativi, cosa che , allo stata dei fatti è decisamente preclusa in caso di omessa dichiarazione.

SCOSTAMENTO DALLE TABELLE SUL COSTO DEL LAVORO E SINDACATO SULL’ANOMALIA DELL’OFFERTA. COSA DICE LA GIURISAPRUDENZA

Riportiamo, senza pretese di esaustività, una breve rassegna delle principali posizioni giurisprudenziali sulla relazione fra tabelle ministeriali sul costo del lavoro e offerte anomale:

“il sindacato del giudice sulla discrezionalità tecnica, tipico della valutazione dell’anomalia dell’offerta, non può sfociare nella sostituzione dell’opinione del giudice a quella espressa dall’organo dell’amministrazione, ma è finalizzato a verificare se il potere amministrativo si sia esercitato con utilizzo delle regole conforme a criteri di logicità, congruità e ragionevolezza, sicché tale sindacato rimane limitato ai casi di macroscopiche illegittimità, quali errori di valutazione gravi ed evidenti oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, pena un’inammissibile invasione della sfera propria della P.A.” (T.A.R. Liguria, Genova, sez. II, 10 ottobre 2017 n. 757; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 12.06.2018, n. 1487; Cons. di St., sez. V, 7.05.2018, n. 2689);

b) “i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali costituiscono un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, con la conseguenza che l’eventuale scostamento delle voci di costo da essi non legittima, di per sé, un giudizio di anomalia. Gli scostamenti del costo del lavoro rispetto ai valori medi delle tabelle ministeriali possono essere ritenuti anomali solo se eccessivi e tali da compromettere l’affidabilità dell’offerta” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 18 maggio 2017 n. 5899);

c) “in sostanza devono considerarsi anormalmente basse solo le offerte che si discostino in modo evidente dai costi medi del lavoro indicati nelle tabelle predisposte dal Ministero del lavoro in base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva” (Cons. di St., sez. V, 6 febbraio 2017 n. 501);

d) pertanto, “resta ferma la possibilità della dimostrazione di una considerevole differenza, tale da incidere in misura significativa sull’affidabilità della stima complessiva, in relazione all’importanza del fattore lavoro, stravolgendo l’equilibrio economico del servizio da appaltare” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 10 febbraio 2017 n. 831);

e) concludendosi, pertanto, nel senso che, “è possibile discostarsi, in sede di giustificazioni dell’anomalia, solo sulla scorta di una dimostrazione puntuale e rigorosa, tanto più se si considera che il dato delle ore annue mediamente lavorate dal personale coinvolge eventi (malattie, infortuni, maternità) che non rientrano nella disponibilità dell’impresa e che quindi necessitano, per definizione, di stima di carattere prudenziale (Cons. di St., sez. V, 20 febbraio 2017 n. 756);

f) ed invero, “lo scostamento, rispetto alle tabelle ministeriali, del costo del lavoro indicato dall’impresa partecipante alla gara d’appalto, per poter essere accettato dalla stazione appaltante ai fini del giudizio di congruità dell’offerta nel procedimento di verifica di anomalia, debba essere rigorosamente giustificato in relazione a ciascuno dei parametri di riferimento individuati in tali tabelle, ivi compreso il dato delle “ore annue mediamente lavorate” che, dunque, non solo “necessita per definizione di una stima prudenziale”, ma non può, in nessun caso, essere ridotto sulla base di mere dichiarazioni provenienti dalla società interessata, coinvolgendo tale dato eventi diversi, alcuni non suscettibili di oscillazione (ferie, festività, riduzione orario contrattuale) ed altri, invece, variabili ma pur sempre non rientranti nella disponibilità dell’impresa (assemblee e permessi sindacali, diritto allo studio, malattia, infortuni, maternità, formazione)” (T.A.R. Catania, Sicilia, sez. I, 16.05.2018, n. 1011).

Principio di Rotazione degli affidamenti: applicazioni giurisprudenziali nei contratti “sotto soglia”

L’art. 36 del d.lgs. 18 aprile 2018 n. 50, “Contratti sotto soglia”, stabilisce al comma 1 che “L’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 35 avvengono nel rispetto dei principi di cui agli articoli 30, comma 1, 34 e 42, nonché del rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti e in modo da assicurare l’effettiva possibilità di partecipazione delle microimprese, piccole e medie imprese”.

Negli affidamenti “sotto soglia” il principio, per espressa disposizione di legge, opera quindi già in occasione degli inviti.

Il Concorrente interessato può quindi già contestare la sola ammissione alla gara del gestore uscente?

In tema, il Consiglio di Stato ha affermato che “Il principio di rotazione – che per espressa previsione normativa deve orientare le stazioni appaltanti nella fase di consultazione degli operatori economici da consultare e da invitare a presentare le offerte – trova fondamento nella esigenza di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente (la cui posizione di vantaggio deriva soprattutto dalle informazioni acquisite durante il pregresso affidamento), soprattutto nei mercati in cui il numero di agenti economici attivi non è elevato. Pertanto, al fine di ostacolare le pratiche di affidamenti senza gara ripetuti nel tempo che ostacolino l’ingresso delle piccole e medie imprese, e di favorire la distribuzione temporale delle opportunità di aggiudicazione tra tutti gli operatori potenzialmente idonei, il principio di rotazione comporta in linea generale che l’invito all’affidatario uscente riveste carattere eccezionale e deve essere adeguatamente motivato, avuto riguardo al numero ridotto di operatori presenti sul mercato, al grado di soddisfazione maturato a conclusione del precedente rapporto contrattuale ovvero all’oggetto e alle caratteristiche del mercato di riferimento”, con la conseguenza che “La regola della rotazione degli inviti e degli affidamenti – il cui fondamento, come si è visto, è quello di evitare la cristallizzazione di relazioni esclusive tra la stazione appaltante ed il precedente gestore – amplia le possibilità concrete di aggiudicazione in capo agli altri concorrenti, anche (e a maggior ragione) quelli già invitati alla gara, i quali sono lesi in via immediata e diretta dalla sua violazione” (Cons. Stato, VI, 31 agosto 2017, n. 4125).

Laddove si lamenti la mancata applicazione del principio di rotazione, il concorrente può indi ricorrere già avverso il provvedimento di ammissione del gestore uscente, che concreta a suo danno, in via immediata e diretta, la paralisi di quell’ampliamento delle possibilità concrete di aggiudicazione che il principio di rotazione mira ad assicurare.

Diversamente opinando, ovvero se non vi fosse la possibilità di ricorrere avverso il provvedimento di ammissione del gestore uscente, la specificazione operata dall’art. 36 comma 1 del Codice dei contratti pubblici che il principio di rotazione opera già nella fase degli inviti sarebbe priva di ratio.

In tal senso, pertanto, non può essere posto in dubbio il collegamento con l’impugnazione immediata delle ammissioni disciplinata dall’art. 120 comma 2-bis del Codice del processo amministrativo.

Il Consiglio di Stato ha già messo in luce tale collegamento in più occasioni, rammentando che, per la giurisprudenza amministrativa, il principio di rotazione determina l’obbligo per le stazioni appaltanti, al fine di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente, di non invitarlo nelle gare di lavori, servizi e forniture degli appalti “sotto soglia”, ovvero, in alternativa, di invitarlo previa puntuale motivazione in ordine alle relative ragioni (Cons. Stato, V, 13 dicembre 2017, n. 5854; VI, n. 4125 del 2017, cit.), e riconoscendo, per l’effetto, la ritualità dell’immediata impugnazione dell’ammissione del concorrente per violazione del principio di rotazione, verificandosi “la condizione prevista dall’art.120, comma 2-bis, c.p.a., il quale individua nella data di pubblicazione dell’atto di ammissione, ex art. 29, comma 1, d.lgs. n. 50-2016, il dies a quo di proposizione del ricorso, o comunque nel giorno in cui l’atto stesso è reso in concreto disponibile, secondo la nuova formulazione dell’art. 29, comma 1, d.lgs. n. 50-2016, introdotta dall’art.19 d.lgs. n. 56-2017” (Cons. Stato, V, sentenza breve 3 aprile 2018 n. 2079).