Professori universitari: incarichi vietati e danno erariale

Un recente arresto della Corte dei Conti ha contribuito a fare chiarezza in ordine a vari profili controversi relativi alla legittimità degli incarichi che possono essere conferiti ai professori universitari.

La sentenza in esame si è preoccupata di specificare come per i professori universitari a tempo pieno, il distinguo logico-concettuale tra attività consulenziali consentite e attività libero-professionali vietate, va individuato facendo riferimento ad un criterio della reiterazione e continuità temporale delle formali consulenze, e a due indici sintomatici, di per sé non probanti in modo assoluto, ovvero l’entità degli introiti (superiori alla retribuzione annua da professore) e l’apertura di partita IVA.

Qualora concorrano il criterio base e uno dei due indici sintomatici, l’attività, pur formalmente qualificata come consulenziale, configura una attività libro-professionale vietata e non autorizzabile.

A fronte dell’espletamento da parte di professori universitari a tempo pieno di attività libero-professionali vietate dalla legge Gelmini, oltre al danno erariale previsto dall’art.53, co.7, d.lgs. n.165 del 2001, si configura un ulteriore danno per le maggiorazioni stipendiali percepite quale professore a tempo pieno rispetto a quelle spettanti al professore a tempo definito.

Inoltre, in caso di espletamento di attività extra-lavorative remunerate e non autorizzate dal datore da parte di un pubblico dipendente, l’obbligo di riversare alla propria amministrazione gli importi percepiti in base all’art.53, co.7 e 7 bis, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, impone un calcolo al netto e non al lordo delle somme da versare, essendoci già stato un prelievo fiscale a favore della P.A. al momento della erogazione e della dichiarazione dei redditi.

Infine sotto il profilo dell’applicazione intertemporale il giudice contabile ha sentenziato che in caso di espletamento di attività extra-lavorative remunerate e non autorizzate dal datore di lavoro da parte di un pubblico dipendente, qualora costui rifiuti di riversare alla propria amministrazione, in base all’art. 53, co.7 e 7-bis, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, gli importi percepiti, la giurisdizione spetta sempre alla Corte dei Conti anche per gli introiti anteriori alla introduzione del comma 7-bis nell’art.53 cit. ad opera della legge n. 190 del 2012, essendo norma ricognitiva del pregresso indirizzo giurisprudenziale favorevole alla giurisdizione contabile.

Danno all’immagine della p.a. anche con reati “diversi”

Le modalità di commissione di un illecito contabile consistente nel danno all’immagine della p.a. sono molteplici e variegate, posto che le condotte inerenti tale ipotesi non sono necessariamente solo quelle riconducibili ai reati contro la p.a..

Con la sentenza n. 204 del 10 dicembre 2019, la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Liguria ha analizzato alcune questioni afferenti al perimetro della risarcibilità del “danno all’immagine della pubblica amministrazione”.

Tale fattispecie di danno viene in rilievo nel momento in cui si verifichi il caso di un funzionario pubblico che si rende responsabile di atti gravemente contrari a propri doveri, contravvenendo alle proprie funzioni o avvalendosi proprio di queste per commettere illeciti di particolare rilevanza.

La fattispecie specifica presa in esame dalla sezione regionale riguarda un delitto commesso da un finanziere, consistente nella realizzazione di scambi e collusioni con soggetti estranei alla p.a. di appartenenza, finalizzati a frodare la Guardia di Finanza; in particolare, la condotta consistente nell’appropriazione di valori o beni (sigarette e tabacco di contrabbando, oggetto di sequestro) di cui il dipendente, per ragioni di ufficio o di servizio, aveva l’amministrazione, la custodia o la sorveglianza conduce ad identificare un possibile illecito nei confronti dell’immagine della p.a..

La condotta del finanziere ha rappresentato un danno immediato e diretto alla pubblica amministrazione, perché:

  1. Dal punto di vista patrimoniale, ha immesso nel mercato tabacchi di contrabbando, determinando così una perdita secca delle relative entrate fiscali afferenti al regime di monopolio,
  2. dal punto di vista non patrimoniale, perché la vicenda in questione non è sfuggita alla stampa, generando vari articoli di cronaca.

In sintesi, ai fini del risarcimento del danno all’immagine della p.a. rileva la responsabilità del funzionario pubblico non soltanto per i delitti specificamente rubricati “contro la p.a.”, ma per tutti quei delitti che comportano un danno diretto ed immediato all’immagine della p.a. di appartenenza.

Inoltre ai fini dell’azione di risarcimento per danno all’immagine la sentenza di condanna conseguente all’applicazione della pena su richiesta delle parti è equivalente alla sentenza penale irrevocabile di condanna resa a seguito di dibattimento.

Società pubbliche e responsabilità erariale

Come è noto l’art. 12 D.lgs. 175/2016 ha fatto proprie le conclusioni della giurisprudenza di legittimità in ordine alla responsabilità degli amministratori di società pubbliche stabilendo che:

  1. Come regola generale i componenti degli organi di amministrazione o di controllo delle società a partecipazione pubblica sono sottoposti alle azioni civili di responsabilità ordinaria previste nel codice civile;
  2. Per gli amministratori delle società in house resta ferma la giurisdizione della Corte dei Conti visto che per tali tipi di società la distinzione con il patrimonio dell’ente può porsi in termine di separazione ma non di distinta titolarità;
  3. Alla Corte dei Conti vengono inoltre attribuite le controversie in materia di danno erariale nei limiti della quota di partecipazione pubblica.

Pertanto l’azione del procuratore contabile appare proponibile: a) quando sia volta a far valere la responsabilità dell’amministratore o del componente di organi di controllo della società partecipata dall’ente pubblico che sia stato danneggiato dall’azione illegittima non di riflesso, quale conseguenza indiretta del pregiudizio arrecato al patrimonio sociale, bensì direttamente (es. in caso di danno all’immagine, o in caso di perdita di valore della quota di partecipazione dei soci pubblici); b) nei confronti di chi, quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio, così pregiudicando il valore della partecipazione.

Mentre l’azione sub a) risulta proponibile avverso tutti gli amministratori, l’azione sub b) può essere evidentemente esercitata solo nei confronti del soggetto che rappresenti l’ente pubblico.

Procediamo ora ad una elencazione- che non pretende di essere esaustiva- delle principali fattispecie di responsabilità erariale individuate dalla giurisprudenza contabile:

  • Omessa esercizio dell’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori;
  • Mancata revoca degli amministratori in presenza di continue perdite di esercizio;
  • Nomina di amministratori privi di specifiche competenze qualora richieste da norme o statuti;
  • Costituzione o ricapitalizzazione di società partecipate in violazione o elusione di vincoli;

 È stata inoltre accertata la responsabilità a carico dell’amministratore delegato di una società interamente partecipata dal comune per violazione dell’art. 1, c. 725 della l. 27 dicembre 2006, n. 296, come modificato dall’art. 61, c. 12 del d. l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, che prevede un limite massimo al compenso, definito dalla norma onnicomprensivo, degli amministratori di società a totale partecipazione dei comuni o province, parametrato in percentuale alla indennità spettante all’organo politico di vertice dell’ente locale.

Infine sono stati condannati gli amministratori comunali i quali, a seguito della costituzione di una società a partecipazione comunale, avevano provveduto a distribuire gli utili per l’intero al socio privato di minoranza.

Danno erariale derivante da transazione

Come è noto a differenza del danno erariale diretto, che è provocato direttamente dal dipendente pubblico al patrimonio dell’ente di appartenenza o a quello di altra amministrazione (cd danno obliquo), il danno erariale indiretto (ex art. 28 Cost.) si configura ogniqualvolta l’amministrazione sia stata costretta a risarcire un privato per un danno da questi subito a seguito della condotta tenuta dal dipendente pubblico.

È opinione comune che in caso di danno indiretto, l’azione di danno erariale nei confronti del dipendente che con la sua condotta ha cagionato il presupposto che ha generato il contenzioso, può trovare fondamento sia se il pagamento risulti effettuato in esecuzione di una sentenza di condanna emessa in sede penale o civile, sia se costituisca attuazione di un contratto di transazione stipulato fra la amministrazione e il soggetto danneggiato a condizione che l’atto transattivo si presenti del tutto logico e finalizzato ad evitare una lite così da evitare conseguenze più gravi in capo all’Amministrazione.

L’importo pagato a seguito della transazione infatti corrisponde al danno erariale e di questo, sussistendo gli ulteriori requisiti previsti dalla legge, sarà tenuto a rispondere il funzionario che ha materialmente posto in essere la condotta che ha portato al danno posto alla base dell’accordo transattivo.

Ogni transazione può quindi essere posta alla base dell’azione del PM contabile?

In linea astratta, come rimarcato più volte dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, per interrompere il nesso eziologico fra condotta del funzionario e danno erariale la transazione deve presentare i caratteri della irragionevolezza, della diseconomicità e della contrarietà ai fini istituzionali dell’ente.

Tale effetto si produce evidentemente quando la transazione riguarda una pretesa risarcitoria palesemente infondata o anche prescritta.

In tali casi è di tutta evidenza come a rispondere del danno erariale sarà chiamato non il dipendente che ha commesso il fatto oggetto del contratto di transazione bensì il funzionario che ha sottoscritto la transazione irragionevole o diseconomica, sempre che sussistano gli altri requisiti previsti dalla legge per la configurazione di questo speciale tipo di responsabilità.

La responsabilità sanzionatoria innanzi alla Corte dei Conti

In quasi tutte le leggi finanziarie che si sono succedute negli ultimi anni è riscontrabile una tendenza a procedere alla tipizzazione di alcune fattispecie di responsabilità erariale “senza danno” devolute anche esse alla cognizione del giudice contabile.

Questo speciale tipo di responsabilità sanzionatoria va tenuta distinta dalla classica responsabilità erariale di tipo risarcitoria che ruota intorno al concetto di danno erariale. Essa infatti discende dalla lesione di beni di particolare importanza che gravitano nell’orbita della contabilità pubblica.

Esempi di condotte capaci di generare tale tipo di responsabilità sono l’omessa pubblicazione dei provvedimenti di incarichi e consulenze esterne sui siti web degli enti interessati oppure il ricorso, da parte degli amministratori degli enti territoriali, all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento in violazione dell’art. 119 della Costituzione.

Ebbene il nuovo codice di giustizia contabile (d.lgs n.174/2016) ha previsto un rito speciale per l’applicazione delle sanzioni pecuniarie distinto da quello ordinario riservato alla responsabilità risarcitoria.

Tale rito si articola in due fasi:  la prima ai sensi dell’art. 133 CGC , caratterizzata dalla sommarietà, si espleta davanti al giudice monocratico.

 La seconda, che è destinata ad aprirsi solo in caso di opposizione al decreto che conclude la prima fase, si esplica innanzi al collegio (art. 135 CGC).

Non è prevista la fase dell’invito a dedurre come per il rito attinente alla responsabilità risarcitoria.

Ecco in estrema sintesi descritte le fasi del nuovo rito:

  1. Il procedimento è promosso dal PM contabile  mediante ricorso depositato entro 10 giorni dalla notifica alla parte privata;
  2. La parte privata può costituirsi entro 30 giorni dal ricevimento del ricorso;
  3. Il giudice monocratico decide entro 60 giorni con decreto motivato;
  4. Avverso tale decreto la parte privata può proporre ricorso in opposizione (aprendo così la seconda fase) entro 30 giorni dalla notificazione del decreto;
  5. Il Presidente della competente sezione territoriale fissa l’udienza di discussione  e il Collegio decide con sentenza sentite le parti presenti all’udienza;
  6. La sentenza è soggetta ad impugnazione.

Il nuovo rito risponde quindi alla esigenza di garantire la celerità delle decisioni attraverso l’eliminazione delle forme non essenziali di contraddittorio oltre che di deflazione mediante l’istituto della sanzione in misura ridotta.